Ocena jakości powietrza
Publikacja "Ocena jakości powietrza" omawia istotę monitorowania jakości powietrza oraz przestrzeganie norm określonych w dyrektywie 2008/50. Region stołeczny Bruksela jest poddany szczególnej ocenie jakości powietrza, a decyzje dotyczące rozmieszczenia punktów pomiarowych mają kluczowe znaczenie dla zapewnienia skuteczności działań na rzecz poprawy jakości powietrza.
Tematyka: jakość powietrza, dyrektywa 2008/50, punkty pomiarowe, plan dotyczący jakości powietrza, normy jakości powietrza, ocena jakości powietrza
Publikacja "Ocena jakości powietrza" omawia istotę monitorowania jakości powietrza oraz przestrzeganie norm określonych w dyrektywie 2008/50. Region stołeczny Bruksela jest poddany szczególnej ocenie jakości powietrza, a decyzje dotyczące rozmieszczenia punktów pomiarowych mają kluczowe znaczenie dla zapewnienia skuteczności działań na rzecz poprawy jakości powietrza.
W celów uznania przekroczenia określonej w dyrektywie 2008/50 wartości dopuszczalnej jakości powietrza wystarczy, aby poziom zanieczyszczeń wyższy od średniej obliczanej w okresie roku kalendarzowego został stwierdzony w jednym punkcie pomiarowym. Stan faktyczny Region stołeczny Bruksela stanowi strefę poddaną ocenie jakości powietrza i zarządzaniu jakością powietrza w rozumieniu art. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z 21.5.2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz. Urz. 2008 L Nr 152, s. 1). Jakość powietrza jest tam monitorowana w punktach pomiarowych. Skarżący, w tym mieszkańcy regionu stołecznego Bruksela, wnieśli do sądu m.in. o stwierdzenie, że wymóg, aby punkty pomiarowe, w których monitorowana jest jakość powietrza powinno się rozmieszczać w taki sposób, aby dostarczyć zwłaszcza danych na temat „obszarów w obrębie stref i aglomeracji, gdzie występuje najwyższe stężenie” zanieczyszczeń (art. 7 ust. 1 dyrektywy 2008/50 w zw. z pkt 1 lit. a) sekcji B w załączniku III do tej dyrektywy) – nie został spełniony w regionie stołecznym Bruksela. Pytania prejudycjalne - Czy art. 4 ust. 3 TUE i art. 19 ust. 1 ak. 2 TUE w zw. z art. 288 ak. 3 TFUE oraz art. 6 i 7 dyrektywy 2008/50 należy interpretować w ten sposób, że do sądu krajowego rozpatrującego wniosek jednostek, na które ma bezpośrednio wpływ przekroczenie wartości dopuszczalnych określonych w art. 13 ust. 1 tej dyrektywy, należy sprawdzenie, czy punkty pomiarowe znajdujące się w danej strefie zostały rozmieszczone zgodnie z kryteriami przewidzianymi w pkt 1 lit. a) sekcji B załącznika III do tej dyrektywy, a jeśli tak nie jest, to czy może on stosować wobec właściwych organów krajowych wszelkie niezbędne środki, takie jak nakaz, w celu zapewnienia, aby punkty pomiarowe zostały umieszczone z poszanowaniem tych kryteriów? - Czy art. 13 ust. 1 i art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 należy interpretować w ten sposób, że do celów stwierdzenia przekroczenia określonej w załączniku XI do tej dyrektywy wartości dopuszczalnej dla średniej obliczanej w okresie roku kalendarzowego wystarczy, że poziom zanieczyszczeń wyższy od tej wartości został zmierzony w jednym punkcie pomiarowym, czy też konieczne jest, aby średnia wyników pomiarów ze wszystkich punktów pomiarowych w danej strefie lub aglomeracji ukazywała taki wyższy poziom zanieczyszczeń? Stanowisko TS Kontrola sądowa Dyrektywa 2008/50 przewiduje szczegółowe zasady korzystania z punktów pomiarowych oraz ich lokalizacji, które pozwalają dokonywać pomiaru jakości powietrza w strefach i aglomeracjach wyznaczonych przez państwa członkowskie zgodnie z jej art. 4. W art. 6 dyrektywy 2008/50 przewidziano różne metody techniczne, które państwa członkowskie są zobowiązane wykorzystywać do oceny jakości powietrza w strefach i aglomeracjach. Trybunał stwierdził, że przepisy pkt 1 lit. a) i f) sekcji B załącznika III do dyrektywy 2008/50 wymagają, aby punkty pomiarowe dostarczały reprezentatywnych danych dla obszarów w obrębie danej strefy lub aglomeracji cechujących się określonym poziomem zanieczyszczenia. Niektóre z przepisów dyrektywy 2008/50 przewidują jasne, precyzyjne i bezwarunkowe obowiązki, w związku z czym jednostki mogą się na nie powoływać wobec państwa. Dotyczy to w szczególności obowiązku rozmieszczania punktów pomiarowych w taki sposób, aby dostarczały one informacji na temat zanieczyszczenia obszarów najbardziej zanieczyszczonych, zgodnie z pkt 1 lit. a) tiret pierwsze sekcji B załącznika III do dyrektywy 2008/50, czy też obowiązku zakładania co najmniej minimalnej liczby punktów pomiarowych określonej w załączniku V do tej dyrektywy. Trybunał wskazał, że do sądów krajowych należy sprawdzenie, czy obowiązki te są przestrzegane. W zależności od lokalnej sytuacji w danej strefie lub aglomeracji wiele różnych miejsc może spełniać kryteria określone w pkt 1 lit. a) sekcji B załącznika III do dyrektywy 2008/50. W związku z tym do właściwych organów krajowych należy wybór, w ramach przysługującego im zakresu uznania, konkretnej lokalizacji punktów pomiarowych. Jednakże TS podkreślił, że w tym zakresie te organy podlegają kontroli sądowej. Trybunał stwierdził, że mimo braku unijnych przepisów dotyczących środków odwoławczych przed sądami krajowymi, aby ustalić stopień kontroli sądowej decyzji krajowych wydanych na podstawie unijnego aktu, należy uwzględnić jego cel oraz zapewnić jego skuteczność (wyrok HI, C-92/00, pkt 59). Trybunał stwierdził, że rozmieszczenie punktów pomiarowych zajmuje centralne miejsce w systemie oceny i poprawy jakości powietrza, który przewiduje dyrektywa 2008/50. Pomiary uzyskane za pomocą tych punktów umożliwiają państwom członkowskim zapewnienie, aby na całym obszarze ich stref i aglomeracji poziomy zanieczyszczeń, o których mowa w tej dyrektywie, nie przekraczały wartości dopuszczalnych określonych w załączniku XI do tej dyrektywy. W przypadku przekroczenia tych wartości dopuszczalnych po upływie terminu przewidzianego dla ich wejścia w życie zainteresowane państwo członkowskie ma obowiązek sporządzenia odpowiadającego pewnym wymogom planu dotyczącego jakości powietrza. Wynika z tego, że cel dyrektywy 2008/50 byłby zagrożony, gdyby punkty pomiarowe znajdujące się w danej strefie lub aglomeracji nie były rozmieszczone zgodnie z kryteriami, które ta dyrektywa przewiduje. Ryzyko to może również zaistnieć, jeżeli właściwe organy krajowe działając w granicach przyznanego im przez dyrektywę 2008/50 zakresu uznania nie dążą do zapewnienia jej skuteczności. Trybunał stwierdził, że mimo, iż wybór lokalizacji punktów pomiarowych wymaga dokonania skomplikowanych technicznie ocen, to zakres uznania właściwych organów krajowych jest ograniczony celem oraz założeniami realizowanymi przez właściwe w tym względzie przepisy. W ocenie TS ponieważ podmiot ma prawo do tego, aby sąd sprawdził, czy ustawodawstwo krajowe i jego zastosowanie nie wykroczyły poza granice zakresu uznania przewidzianego w dyrektywie 2008/50 przy wyborze lokalizacji punktów pomiarowych, sąd wyznaczony w tym celu przez prawo krajowe jest również właściwy do podjęcia wszelkich niezbędnych środków wobec danego organu krajowego, takich jak nakaz, w celu zapewnienia, aby punkty te zostały rozmieszczone zgodnie z kryteriami przewidzianymi w tej dyrektywie. Z orzecznictwa TS wynika, że w przypadku braku uregulowań ustanowionych przez unijne prawo do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy wyznaczenie właściwych sądów oraz określenie zasad proceduralnych i środków prawnych mających zagwarantować ochronę uprawnień podmiotów prawa wynikających z unijnego prawa, takiego jak dyrektywa 2008/50. Jednakże te zasady nie mogą powinny być zgodne z zasadami równoważności oraz skuteczności (wyrok INEOS Köln, C-572/16, pkt 42). W niniejszej sprawie sądy krajowe właściwe do sprawdzania lokalizacji punktów pomiarowych posiadają, zgodnie z odpowiednimi przepisami belgijskiego prawa, uprawnienie do wydania nakazu wobec organów krajowych. Trybunał wskazał, że do sądu odsyłającego należy zatem skorzystanie w stosownym przypadku z tego uprawnienia na warunkach przewidzianych w tym prawie. Trybunał orzekł, że art. 4 ust. 3 TUE i art. 19 ust. 1 ak. 2 TUE w związku z art. 288 ak. 3 TFUE oraz art. 6 i 7 dyrektywy 2008/50 należy interpretować w ten sposób, iż do sądu krajowego rozpatrującego wniosek jednostek, na które ma bezpośrednio wpływ przekroczenie wartości dopuszczalnych określonych w art. 13 ust. 1 tej dyrektywy, należy sprawdzenie, czy punkty pomiarowe znajdujące się w danej strefie zostały rozmieszczone zgodnie z kryteriami określonymi w pkt 1 lit. a) sekcji B załącznika III do tej dyrektywy; jeśli tak nie jest, to sąd ten może stosować wobec właściwych organów krajowych wszelkie niezbędne środki, takie jak nakaz, o ile jest on przewidziany w prawie krajowym, w celu zapewnienia, aby punkty pomiarowe zostały umieszczone z poszanowaniem tych kryteriów. Obowiązek sporządzenia planu dotyczącego jakości powietrza Trybunał przypomniał, że do państw członkowskich należy zapewnienie, zgodnie z art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50, aby na całym obszarze ich stref i aglomeracji poziomy zanieczyszczeń, o których mowa w tej dyrektywie, nie przekraczały wartości dopuszczalnych określonych w załączniku XI do tej dyrektywy. W przypadku przekroczenia tych wartości dopuszczalnych zainteresowane państwo ma obowiązek sporządzenia, zgodnie z art. 23 ust. 1 tej dyrektywy, planu dotyczącego jakości powietrza. Trybunał stwierdził, że z ogólnej systematyki dyrektywy 2008/50 wynika, że do celów oceny przestrzegania przez państwa członkowskie wartości dopuszczalnych określonych w załączniku XI do tej dyrektywy decydujące znaczenie ma poziom zanieczyszczenia mierzony w każdym indywidualnym punkcie pomiarowym. Zdaniem TS ta wykładnia art. 13 ust. 1 i art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 znajduje potwierdzenie w jej celu. Dyrektywa ta ma na celu ochronę zdrowia ludzkiego i przewiduje w związku z tym środki mające za zadanie walkę z emisją zanieczyszczeń. Zgodnie z tym celem należy ustalić rzeczywiste zanieczyszczenie powietrza, na które jest narażona populacja lub jej część, oraz zagwarantować, aby zostały podjęte odpowiednie środki w celu zwalczania źródeł tego zanieczyszczenia. W konsekwencji przekroczenie wartości dopuszczalnej w jednym punkcie pomiarowym jest wystarczające, aby spowodować powstanie obowiązku sporządzenia planu dotyczącego jakości powietrza zgodnie z art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50. Trybunał orzekł, że art. 13 ust. 1 i art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 należy interpretować w ten sposób, iż do celów stwierdzenia przekroczenia określonej w załączniku XI do tej dyrektywy wartości dopuszczalnej dla średniej obliczanej w okresie roku kalendarzowego wystarczy, aby poziom zanieczyszczeń wyższy od tej wartości został stwierdzony w jednym punkcie pomiarowym. Trybunał uznał, że do powstania obowiązku sporządzenia planu dotyczącego jakości powietrza i tym samym podjęcia odpowiednich środków w celu zwalczania źródeł tego zanieczyszczenia wystarczy, aby poziom zanieczyszczeń był wyższy od wartości dopuszczalnej dla średniej obliczanej w okresie roku kalendarzowego został stwierdzony w jednym punkcie pomiarowym (por. art. 89 Prawa ochrony środowiska). Wyrok TS z 26.6.2019 r., Craeynest i in., C-723/17
Trybunał uznał, że przekroczenie wartości dopuszczalnych w jednym punkcie pomiarowym stanowi podstawę do podjęcia działań w celu poprawy jakości powietrza. Zgodnie z dyrektywą 2008/50, państwa członkowskie mają obowiązek sporządzenia planów dotyczących jakości powietrza w przypadku przekroczenia norm.