Ograniczenie Prezydentowi RP przez Sejm czasu na dokonanie analizy ustawy
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że określenie daty wejścia w życie ustawy z pominięciem zagwarantowanego Prezydentowi RP terminu podjęcia decyzji stanowi uchybienie standardowi demokratycznego państwa prawnego. Sprawa dotyczyła ustawy zmieniającej przepisy o Rejestrze Należności Publicznoprawnych, której Prezydent RP zarzucał niezgodność z Konstytucją RP. Decyzja Prezydenta dotycząca podpisania ustawy była kluczowa dla jej wejścia w życie, a Parlament nie zapewnił wystarczającego czasu na analizę ustawy przez Prezydenta RP.
Tematyka: Trybunał Konstytucyjny, Prezydent RP, uchwalanie ustaw, vacatio legis, Konstytucja RP
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że określenie daty wejścia w życie ustawy z pominięciem zagwarantowanego Prezydentowi RP terminu podjęcia decyzji stanowi uchybienie standardowi demokratycznego państwa prawnego. Sprawa dotyczyła ustawy zmieniającej przepisy o Rejestrze Należności Publicznoprawnych, której Prezydent RP zarzucał niezgodność z Konstytucją RP. Decyzja Prezydenta dotycząca podpisania ustawy była kluczowa dla jej wejścia w życie, a Parlament nie zapewnił wystarczającego czasu na analizę ustawy przez Prezydenta RP.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że określenie daty wejścia w życie ustawy z pominięciem zagwarantowanego Prezydentowi RP terminu podjęcia decyzji w przedmiocie podpisania ustawy stanowi przesłankę do stwierdzenia, iż ustawodawca uchybił standardowi demokratycznego państwa prawnego w aspekcie nakazu zachowania odpowiedniej vacatio legis. Stan faktyczny Prezydent RP wniósł o zbadanie zgodności z Konstytucją RP ustawy z 14.12.2017 r. zmieniającej ustawę o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności (dalej jako: ustawa z 14.12.2017 r. lub zaskarżona ustawa), zarzucając niezgodność jej art. 2 z art. 2 i art. 122 ust. 2 w zw. z art. 126 ust. 2, art. 142 ust. 2 i art. 144 ust. 3 pkt 6 Konstytucji RP. Zaskarżona ustawa miała ma na celu zmianę ustawy z 7.4.2017 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności (Dz.U. z 2017 r. poz. 933), polegającą na odroczeniu o 6 miesięcy, terminu wejścia w życie przepisów tej ustawy w zakresie prowadzenia Rejestru Należności Publicznoprawnych. Wprowadzona zmiana została uzasadniona koniecznością dokonania kompleksowych zmian systemów informatycznych użytkowanych przez naczelników urzędów skarbowych występujących jako wierzyciele, właściwych w zakresie poszczególnych kategorii należności pieniężnych podlegających wprowadzeniu do Rejestru. Projekt zaskarżonej ustawy wpłynął do Sejmu 12.12.2017 r. Sejm uchwalił ją 14.12.2017 r., a Senat podjął uchwałę o jej przyjęciu 21.12.2017 r. Ustawa została przedstawiona do podpisu Prezydentowi RP 22.12.2017 r. Wejście w życie ustawy przewidziano na 1.1.2018 r., w sytuacji gdy konstytucyjny termin na podjęcie przez Prezydenta RP decyzji w sprawie podpisania ustawy upływał 12.1.2018 r. W uzasadnieniu wniosku podkreślono, że jeżeli Prezydent zdecydowałby się wykorzystać na analizę ustawy cały przysługujący mu zgodnie z Konstytucją RP czas, mogłoby to prowadzić do tego, iż ustawa zostałaby opublikowana po dniu wskazanym w przepisie o wejściu w życie, a więc przepis ten byłby bezprzedmiotowy (w następstwie ustawa nie weszłaby w życie). Choć określenie momentu wejścia w życie ustawy jest każdorazowo pozostawione uznaniu ustawodawcy, to przy podejmowaniu decyzji w tej kwestii nie posiada on zupełnej swobody, ogranicza ją m.in. wynikający z art. 2 Konstytucji nakaz zachowania odpowiedniej vacatio legis. Prowadzenie przez Sejm i Senat prac ustawodawczych w taki sposób, by dochowany był 21-dniowy termin określony w art. 122 ust. 2 Konstytucji RP, jest niezbędnym elementem proceduralnym umożliwiającym realizację przez Prezydenta RP jego konstytucyjnych obowiązków. Tymczasem, już w momencie kierowania zaskarżonej ustawy do parlamentu oczywistym było, że nie ma żadnej możliwości zachowania konstytucyjnego terminu przewidzianego dla Prezydenta RP. We wniosku dowodzono, że promulgacja nie ma charakteru automatycznego, Prezydent RP dysponuje dwiema kompetencjami, które mogą istotnie opóźnić wejście w życie ustawy, a nawet doprowadzić do sytuacji, w której w ogóle nie wejdzie w życie. Konstytucja wprost przyznaje mu bowiem uprawnienie do zainicjowania kontroli ustawy przez Trybunał Konstytucyjny w trybie prewencyjnym (art. 122 ust. 3 Konstytucji RP) bądź przekazania ustawy Sejmowi z umotywowanym wnioskiem do ponownego rozpatrzenia (art. 122 ust. 5 Konstytucji RP). Podpisanie uchwalonej ustawy przez Prezydenta RP jest niezbędnym etapem procesu legislacyjnego i stanowi jeden z warunków wejścia ustawy w życie. Wnioskodawca podkreślił, że niezależnie od zakazu tworzenia prawa w sposób umożliwiający wejście w życie ustawy z mocą wsteczną, na ustawodawcy spoczywa obowiązek takiego kształtowania procesu ustawodawczego, z wyjątkiem sytuacji nadzwyczajnych, aby okres pomiędzy uchwaleniem ustawy a jej wejściem w życie obejmował zarówno konstytucyjny termin na podjęcie decyzji w sprawie podpisania ustawy przez Prezydenta RP, jak i ogłoszenie ustawy w Dzienniku Ustaw oraz odpowiedniej vacatio legis. Projektodawca nie wskazał nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających dokonanie zmiany terminu wejścia w życie regulacji objętych ustawą. Nie zostały one również podniesione w toku prac legislacyjnych. Stanowisko Trybunału Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 2 ustawy z 14.12.2017 r. jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 122 ust. 2 i art. 126 ust. 2 Konstytucji RP, stwierdzając jednocześnie, iż badany przepis jest nierozerwalnie związany z całą ustawą. W uzasadnieniu wyroku wydanego w pełnym składzie, przy jednym zdaniu odrębnym, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że dopiero podpisanie ustawy i zarządzenie jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw przez głowę państwa, potwierdza fakt istnienia danego aktu normatywnego, a rezultacie czyni go źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Jak podkreślono, decyzja w przedmiocie ustawy przedłożonej Prezydentowi RP do podpisu stanowi jego osobistą prerogatywę. Parlament nie może sprowadzać Prezydenta RP w procesie ustawodawczym do roli „notariusza”, zobowiązanego do podpisywania aktów uchwalonych przez Sejm i Senat. Postępowanie Parlamentu doprowadziło do sytuacji, w której każde z dozwolonych zachowań Prezydenta skutkowałoby naruszeniem prawa. Podpisując zaskarżoną ustawę niezwłocznie, spowodowałby naruszenie standardowej vacatio legis, zaś czyniąc to w konstytucyjnie zagwarantowanym terminie - naruszenie art. 2 Konstytucji i wywodzonej z niego zasady lex retro non agit. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wyrok zobowiązuje Prezydenta RP do odmowy podpisania zaskarżonej ustawy, co oznacza definitywne zakończenie postępowania ustawodawczego. Wyrok TK z 17.7.2019 r., Kp 2/18
Trybunał Konstytucyjny uznał, że Prezydent RP nie miał wystarczającego czasu na dokonanie analizy ustawy, co naruszało standardy demokratycznego państwa prawnego. Wyrok TK nakazał Prezydentowi odmowę podpisania ustawy, co zakończyło proces legislacyjny. Sprawa ta podkreśliła konieczność zapewnienia Prezydentowi odpowiedniego czasu na analizę ustaw, zgodnie z Konstytucją RP.