Uchwała dotycząca dróg publicznych – kilka uwag

Zgodnie z przepisem art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Uznanie nieruchomości za drogę publiczną wymaga podjęcia stosownej uchwały. Konieczne jest legitymowanie się prawem własności do gruntów, po których droga przebiega.

Tematyka: drogi publiczne, uchwała, drogi gminne, własność, zarząd drogą, parametry techniczne

Zgodnie z przepisem art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z 21.5.1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz.
2068 ze zm.; dalej jako: DrogiPublU) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie,
powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Od
1.1.1999 r. drogami publicznymi mogą być tylko drogi położone na gruncie będącym własnością jednostki
samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa.
Uznanie nieruchomości (drogi) za drogę publiczną wymaga podjęcia stosownej uchwały. W przypadku gmin,
jest to uchwała podjęta na podstawie przepisu art. 7 ust. 2 DrogiPublU, zgodnie z którym zaliczenie do kategorii dróg
gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Warunek
zaliczenia określonej ulicy do kategorii dróg publicznych nie zostaje spełniony przez podjęcie przez radę gminy
uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nawet jeśli plan ten zawiera stwierdzenie
„istniejąca ulica dojazdowa (gminna)”. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma
inny przedmiot regulacji niż uchwała w sprawie zaliczenia określonej drogi do kategorii dróg gminnych, której
podstawę stanowi przepis art. 7 ust. 2 DrogiPublU. Dlatego dopóki uchwała ostatnio wskazana nie zostanie podjęta -
ulica będzie stanowiła drogę wewnętrzną (tak WSA w Białymstoku w wyroku z 7.5.2009 r., II SA/Bk 778/08).
Poniżej wskazano na okoliczności związane z podjęciem ważnej uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg
publicznych – na przykładzie uchwał podejmowanych przez radę gminy.
Nieruchomość musi stanowić własność gminy
Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg
gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega.
Droga urządzona na gruncie, który nie jest własnością gminy, nie może być zaliczona do dróg gminnych. Uchwała
o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia
własności drogi przez podmiot publicznoprawny (tak NSA w wyroku z 2.6.2016 r., I OSK 179/16).
Konieczne jest uzyskanie opinii powiatu
Jak już wskazano, zgodnie z art. 7 ust. 2 DrogiPublU zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze
uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.
Z brzmienia powyższego przepisu wynika konieczność uprzedniego wystąpienia do właściwego zarządu powiatu
o opinię w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych oraz zapoznania się z nią przez radę gminy.
W momencie podejmowania uchwały rada gminy powinna już zatem dysponować stosowną opinią zarządu powiatu.
Nie stanowi spełnienia tego wymogu samo tylko wystąpienie o opinię. Ratio legis wskazanego przepisu polega po
pierwsze na umożliwieniu wypowiedzenia się zarządu powiatu w kwestii zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych,
a po drugie na zapewnieniu możliwości zapoznania się z tą opinią przez radę gminy. Nie ma przy tym znaczenia czy
opinia ta jest pozytywna czy negatywna. Zaznajomienie się z nią jest jednak wymagane przed podjęciem uchwały
(tak Wojewoda Wielkopolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 24.6.2015 r., KN-I.4131.1216.2015.515).
Dodać należy, że opinia, ze swej istoty, nie ma charakteru wiążącego.
Zgodnie z przepisem art. 7a ust. 1 i 2 DrogiPublU organy właściwe w sprawach zaliczenia do kategorii i ustalenia
przebiegu dróg, przekazując propozycje zaliczenia do kategorii lub propozycje ustalenia przebiegu dróg, wyznaczają
termin do przedstawienia opinii, o których mowa w art. 5-7 DrogiPublU. Wyznaczony termin zgłaszania opinii nie
może być krótszy niż 21 dni od dnia doręczenia propozycji do zaopiniowania. Niezłożenie opinii w przewidzianym
terminie uznaje się za akceptację propozycji.
Uchwała dla istniejących dróg
W zależności od okoliczności, z jakimi mamy do czynienia, samo zakwalifikowanie do kategorii dróg gminnych może
nastąpić na podstawie stosownej uchwały rady gminy (miejskiej), co dotyczy dróg już istniejących (por. art. 7 ust. 2
ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych, t.j.: Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), bądź może nastąpić z mocy
samego prawa, w odniesieniu do nowo wybudowanych dróg lub nowo wybudowanych odcinków leżących w ciągu
istniejących dróg publicznych o określonej kategorii (por. art. 10 ust. 4 i 5 DrogiPublU). Nie w każdym więc przypadku
o przyznaniu określonej drodze statusu drogi gminnej będzie decydowała uchwała rady gminy (tak NSA w wyroku
z 1.10.2013 r., II OSK 1820/13).

Charakter prawny uchwały
Uchwała rady gminy w przedmiocie zaliczenia określonej drogi do kategorii dróg gminnych jest aktem prawa
miejscowego (por. np. postanowienie WSA w Olsztynie z 18.3.2009 r., II SAB/Ol 9/09 oraz wyrok WSA w Krakowie
z 10.7.2017 r., III SA/Kr 492/17).
Parametry techniczne drogi publicznej
W wyroku z 21.4.2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (II SA/Bk 262/07) wskazał, że
przewidziane w DrogiPublU zaliczenie dróg do jednej z kategorii dróg publicznych, dotyczy zarówno dróg już
wybudowanych tj. już stanowiących budowle w rozumieniu prawa budowlanego, jak i dróg dopiero
przewidzianych do urządzenia w planach zagospodarowania przestrzennego (bądź objętych decyzjami
o lokalizacji inwestycji celu publicznego), o ile przewidziano dla nich parametry techniczne odpowiadające klasom
właściwym dla danych kategorii dróg publicznych. Wynikająca z art. 10 DrogiPublU możliwość uzyskania przez nowy
odcinek drogi kategorii drogi publicznej dopiero po jego wybudowaniu wynika z konieczności dostosowania
parametrów technicznych każdego nowego odcinka drogi do parametrów technicznych drogi głównej i z potrzeby
uczynienia tego samego podmiotu zarządcą tej samej drogi. Z tych przyczyn powoływanie powyższego przepisu dla
uzasadnienia twierdzenia, że generalnie zaliczeniu do dróg publicznych mogą podlegać jedynie drogi już urządzone
w terenie (wybudowane), jest nieuzasadnione. W sprawie znaczenia nie ma też okoliczność, że nie zawsze istnieje
tożsamość między właścicielem dróg (czy gruntów zajętych pod drogi) a podmiotami będącymi zarządcami
poszczególnych kategorii dróg publicznych (wymienionymi w art. 19 ust. 2 DrogiPublU).
Według ugruntowanego stanowiska doktryny za nowo wybudowany odcinek drogi w rozumieniu art. 10 ust. 4 i 5
ustawy o drogach publicznych uznaje się jedynie taki, który spełnia wymagania techniczno-funkcjonalne określone
w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki z 2.3.1999 r. w sprawie warunków technicznych,
jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) – tak Sąd Apelacyjny
w Poznaniu w postanowieniu z 22.4.2013 r., I ACz 467/13.

Uchwała rady gminy w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych jest aktem prawa miejscowego. Parametry techniczne drogi publicznej muszą odpowiadać klasom właściwym dla danej kategorii dróg publicznych.