Zakaz obrotu drogami publicznymi – wyjątek od zasady

Zgodnie z przepisem art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, drogi publiczne są własnością państwa lub samorządu terytorialnego. Zakaz obrotu nieruchomościami stanowiącymi drogi publiczne jest jasny od 1999 roku. Wyłączenie ich z obrotu dotyczy wszystkich, z wyjątkiem podmiotów publicznych. Orzecznictwo potwierdza niedopuszczalność zmiany właściciela na osobę prywatną.

Tematyka: drogi publiczne, zakaz obrotu, nieruchomości, własność publiczna, orzecznictwo, wyłączenie z obrotu, zmiana właściciela, rozporządzanie nieruchomościami

Zgodnie z przepisem art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz.
2068 ze zm.; dalej jako: DrogiPublU) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie,
powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis
ten obowiązuje od 1.1.1999 r. i jest interpretowany jako wyrażający zakaz obrotu nieruchomościami
stanowiącymi drogi publiczne (w rozumieniu ustawowym). Sprzeczna z przywołanym przepisem byłaby
umowa sprzedaży nieruchomości, na której istnieje droga publiczna, na mocy której właścicielem
nieruchomości miałby się stać podmiot prywatny. Czy dopuszczalny jest jednakże obrót takimi
nieruchomościami pomiędzy podmiotami wskazanymi w omawianym przepisie?
Nie budzi wątpliwości to, że od 1.1.1999 r. własność nieruchomości gruntowych, na których urządzona jest droga
publiczna (uznana za taką w drodze stosownej procedury) może przysługiwać tylko i wyłącznie Skarbowi Państwa,
gminie, powiatowi lub województwu samorządowemu. Z tego właśnie powodu nie jest możliwe dokonanie zwrotu
wywłaszczonej nieruchomości, na której została urządzona droga publiczna (wyrok NSA z 22.3.2018 r., I OSK
1151/16).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nieruchomości zajęte pod drogi publiczne są
rzeczami wyłączonymi z obrotu, mimo że służą do powszechnego użytku. Wyłączenie nieruchomości z obrotu
ma charakter bezwzględny; jest dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany
podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Nikt więc poza Skarbem Państwa lub
jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu zajętego pod drogi publiczne. Niedopuszczalność zmiany
właściciela publicznego na osobę prywatną wyłącza możliwość nabycia własności takiej nieruchomości przez
zasiedzenie przez taką osobę. Innymi słowy, skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości zajętych pod drogi
publiczne jest to, że do zmiany właściciela może dojść tylko pomiędzy podmiotami publicznymi i niedopuszczalne jest
nabycie tego prawa przez inny podmiot (por. WSA w Gorzowie Wlkp. z 7.2.2018 r., II SA/Go 1156/17).
Zakaz wynikający z omawianego przepisu odczytywany jest także w ten sposób, że pas drogowy nie może być
oddany przedsiębiorcy przesyłowemu do korzystania przez ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego -
służebności przesyłu (por. postanowienie SN z 27.4.2017 r., II CSK 412/16).
Mimo obowiązywania przepisu art. 2a DrogiPublU już od 20 lat podlega on ciągłej wykładni dokonywanej przez sądy
i doktrynę. Aktualnie nadal wydawane są rozstrzygnięcia nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały, mocą
której jednostka samorządu terytorialnego nadaje drodze status drogi gminnej, mimo iż nie jest właścicielem
gruntu, na którym urządzono tę drogę. Uchwała taka nie jest przy tym podstawą uznania, że doszło do zmiany
prawa własności nieruchomości z urządzoną drogą.
W sytuacji, w której Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego chciałyby sprzedać prywatnemu
podmiotowi nieruchomość, na której urządzona jest droga publiczna, konieczne byłoby uprzednie pozbawienie drogi
– poprzez podjęcie stosownej uchwały – statusu drogi publicznej. Jest to natomiast możliwe tylko w razie wyłączenia
takiej drogi z użytkowania zgodnie z art. 10 ust. 3 DrogiPublU. Co do zasady bowiem użytkowana droga publiczna
może mieć jedynie zmienioną kategorię.
Zakaz powyższy, dotyczący obrotu cywilnoprawnego nieruchomością, nie dotyczy rozporządzania
nieruchomością między Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego (i między tymi
jednostkami). Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na
przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a DrogiPublU, jednakże wyłącznie w razie zmiany
przynależności drogi publicznej do określonej kategorii (por. wyrok WSA w Krakowie z 19.10.2012 r., II SA/Kr
1018/12). Przepis art. 2a DrogiPublU nie wyraża zatem bezwzględnego zakazu zbywania nieruchomości
będących drogami publicznymi.
Dróg publicznych nie należy zatem traktować jako res omnes communes (w nawiązaniu do definicji rzeczy z art.
45 KC), ale jako rzecz ograniczoną podmiotowo w obrocie.

Zakaz obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne ma charakter bezwzględny i dotyczy każdej zmiany właściciela spoza podmiotów publicznych. Jedynie w przypadku zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii, możliwe jest przeniesienie własności między wymienionymi podmiotami. Dróg publicznych nie można traktować jako rzeczy wspólnej, lecz jako ograniczoną podmiotowo w obrocie.