Postępowanie naprawcze wyłącza dopuszczalność nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego

Realizacja wymagań wynikających z art. 54 i 55 ustawy z 7.7.1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) jest kluczowa dla skuteczności działań dotyczących zatwierdzonych projektów budowlanych i decyzji o pozwoleniu na budowę. Publikacja omawia postępowanie naprawcze w kontekście nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oraz analizuje orzecznictwo dotyczące kar za naruszenie przepisów budowlanych.

Tematyka: postępowanie naprawcze, nielegalne użytkowanie, obiekt budowlany, Prawo budowlane, art. 54, art. 55, karanie inwestorów, orzecznictwo sądów administracyjnych

Realizacja wymagań wynikających z art. 54 i 55 ustawy z 7.7.1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2019 r.
poz. 1186 ze zm.; dalej jako: PrBud) jest skuteczna tylko w odniesieniu do obiektów, które zostały
zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę.
Stan faktyczny
Podstawą wydania wyroku było skierowanie do NSA skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Gdańsku z 23.3.2016 r. (II
SA/Gd 664/15) w sprawie ze skargi na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego
w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
Stanowisko I instancji
Sąd I instancji oparł swoje orzeczenie na następujących ustaleniach faktycznych. Powiatowy Inspektor Nadzoru
Budowlanego postanowieniem, na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 i art. 59g PrBud, wymierzył karę
w wysokości 10 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego,
realizowanego na podstawie wydanego przez Starostę pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia organ
wyjaśnił, że w związku ze złożonym wnioskiem o zakończeniu budowy oraz wydaną przez organ nadzoru
budowlanego decyzją wnoszącą sprzeciw w sprawie zakończenia budowy, dokonał kontroli budowy. Stwierdził
nieprawidłowości, polegające na istotnym, jak i nieistotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego
oraz przystąpienie do nielegalnego użytkowania. Inwestor wytłumaczył, że użytkuje budynek z uwagi na brak innego
lokum. Organ uznał jednak, że powyższe ustalenia uzasadniały wymierzenie inwestorowi kary za użytkowanie
obiektu budowlanego bez uzyskania wymaganego skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Na powyższe postanowienie inwestor wniósł zażalenie wyjaśniając, że zatrudnił kierownika budowy, który
odpowiadał za realizację robót budowlanych. Ponadto stwierdził, że kierownik budowy po zakończeniu prac
poinformował go, że budynek nadaje się do zamieszkania. Skarżący wyjaśnił również, że zamieszkał
w wybudowanym budynku mając pewność, że dom nie zagraża bezpieczeństwu zamieszkujących go ludzi.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie
wskazując w uzasadnieniu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną skutecznie zgłosił
sprzeciw na zawiadomienie inwestora o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku, podyktowany faktem
istotnego odstąpienia w trakcie budowy od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, polegającego na
przemieszczeniu trasy przyłącza wodociągowego do ww. budynku z pominięciem działki, po której, według
zatwierdzonego projektu budowlanego, miało przebiegać.
Organ II instancji odwołał się do art. 54 PrBud obowiązujące przed 28.6.2015 r. oraz na treść art. 57 ust. 7 PrBud
i wyjaśnił, że wyłączną przesłanką do nałożenia kary jest stwierdzony fakt samowolnego przystąpienia do
użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie organu ustalenie niespornej okoliczności, że wybudowany w oparciu
o pozwolenie na budowę obiekt jest użytkowany miało miejsce podczas kontroli budowy, dokonanej przez organ
I instancji.
Inwestor na powyższe postanowienie skierował skargę, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia
oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazał, że złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy, zaś sprzeciw na jego zawiadomienie
został złożony przez organ pierwszej instancji po upływie 21 dni. Złożenie tegoż zawiadomienia stanowiło wezwanie
organu do przeprowadzenia kontroli w celu stwierdzenia zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem
budowlanym lub warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Jednak kontrola została przeprowadzona dopiero
po kilku miesiącach, gdy skarżący wprowadził się do nowo wybudowanego budynku. Wskazał, że organ pierwszej
instancji miał zastrzeżenia do prawidłowości wykonania przyłącza wodociągowego. W związku z tym wyjaśnił, że na
etapie projektowania przyłącza wody uzyskał zgodę właścicieli gruntu, lecz gdy doszło do jego budowy okazało się,
że właściciel działki, przez którą miał przebiegać wodociąg, zakazał tego. Wykonano więc przyłącze w sposób
odbiegający od zaplanowanego. Skarżący wyjaśnił również, że zgłosił do odbioru budynek i pozostałe elementy
infrastruktury. Skarżący wskazał, że organ pierwszej instancji nie miał zastrzeżeń do stanu budynku, więc dokonanie
częściowego odbioru było możliwe. Natomiast dla sprawy przyłącza zaproponował oddzielne potraktowanie,
polegające na wyjaśnieniach i przygotowaniu projektu zamiennego. W ocenie skarżącego sprawa została załatwiona
z naruszeniem art. 7 KPA.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując
stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
WSA wskazał, że przesłanką wymierzenia, przewidzianej w art. 57 ust. 7 PrBud, kary z tytułu nielegalnego
użytkowania obiektu budowlanego jest stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub
jego części z naruszeniem przepisów art. 54 lub art. 55 PrBud. Wskazane przepisy nakładają na inwestora
obowiązek zawiadomienia przed przystąpieniem do użytkowania obiektu właściwego organ o zakończeniu budowy
lub do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Ponadto wskazał, że przez pojęcie kary z tytułu
nielegalnego użytkowania nie chodzi o każde nielegalne użytkowanie, lecz jedynie o takie, które jest następstwem
zignorowania obowiązków wynikających z przepisów art. 54 i 55 PrBud. Sąd podkreślił także, że kary, o których
mowa w art. 57 ust. 7 PrBud, nie można wymierzyć, gdy toczy się postępowanie legalizacyjne lub naprawcze.
Powołał się przy tym na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, m.in. w wyrokach NSA
z 30.6.2010 r. (II OSK 989/09); z 16.10.2013 r. (II OSK 1155/12); z 20.11.2009 r. (II OSK 1049/09).
WSA stwierdził również, że organ II instancji winien był zbadać, czy w stosunku do przedmiotowego obiektu
budowlanego toczy się przed właściwym organem I instancji postępowanie naprawcze z uwagi na to, iż został on
zrealizowany z istotnym odstępstwem od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku
z tym przyjął, że toczące się w stosunku do obiektu budowlanego postępowanie oparte na przepisach art. 50-51
PrBud wyłącza możliwość zastosowania w stosunku do użytkownika tego obiektu budowlanego procedury
przewidzianej w art. 57 ust. 7 PrBud.
Na powyższy wyrok została złożona skarga kasacyjna przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Stanowisko NSA
NSA podzielił pogląd zgodnie, z którym jeżeli inwestor odstąpił od warunków pozwolenia na budowę to nie
mógł skutecznie złożyć zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 PrBud, ani też nie mógł
ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 PrBud. W tym miejscu ocenił, że realizacja wymagań
wynikających z art. 54 i 55 PrBud jest skuteczna tylko w odniesieniu do obiektów, które zostały zrealizowane zgodnie
z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę. NSA zgodził się ze stanowiskiem WSA,
że w przedmiotowej sprawie przed utrzymaniem w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru
Budowlanego o wymierzeniu skarżącemu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, organ II
instancji winien był zbadać czy w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego toczy się przed właściwym
organem I instancji postępowanie naprawcze z uwagi na to, że został on zrealizowany z istotnym odstępstwem od
warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Toczące się w stosunku do tego obiektu budowlanego
postępowanie naprawcze - oparte na przepisach art. 50 oraz art. 51 PrBud, wyłącza możliwość zastosowania
w stosunku do użytkownika tego obiektu budowlanego procedury przewidzianej w art. 57 ust. 7 PrBud. Sąd II
instancji nie mógł uchylić wyroku WSA, który przychylił się do linii orzeczniczej korzystniejszej dla
inwestora. NSA oddalił skargę kasacyjną.
W omawianym orzeczeniu WSA odniósł się do przesłanek wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu
budowlanego. Procedura zastosowania art. 57 ust. 7 PrBud przewiduje nałożenie kary za nielegalne użytkowanie
obiektu budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu
budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 PrBud organ nadzoru budowlanego wymierza
karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące
kar (art. 59f PrBud), ale stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
W orzecznictwie sądowym istnieją rozbieżności, co do tego czy postępowanie naprawcze wyłącza
dopuszczalność nałożenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego. Warto wskazać, że dominuje
stanowisko zgodnie z którym celem przepisu art. 57 ust. 7 PrBud, w którym ustanawia się karę
administracyjną za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem
przepisów art. 54 i 55 PrBud, jest wymuszenie wywiązywania się przez inwestorów z nałożonych na nich
w tych przepisach obowiązków (tak zob. wyrok NSA 30.6.2010 r., II OSK 989/09; wyrok NSA z 16.10.2013 r., II
OSK 1155/12; wyrok WSA w Gdańsku z 23.5.2016 r., II SA/Gd 664/15; wyrok NSA z 27.8.2013 r., II OSK 823/12).
NSA w wyroku z 8.6.2018 r. (II OSK 1697/16) stwierdził, że jeżeli w stosunku do obiektu budowlanego prowadzone
jest postępowanie naprawcze to wyłączona jest możliwość nałożenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu
budowlanego, na podstawie art. 57 ust. 7 PrBud.
Wyrok NSA z 8.6.2018 r., II OSK 1697/16

Orzecznictwo sądów administracyjnych wykazuje rozbieżności co do możliwości nałożenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku toczącego się postępowania naprawczego. Warto zauważyć, że przepisy art. 57 ust. 7 PrBud mają na celu wymuszenie przestrzegania obowiązków przez inwestorów wynikających z przepisów dotyczących budownictwa.