Doprowadzenie wykonania robót budowlanych przez inwestora do stanu zgodnego z prawem

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył sprawę dotyczącą obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W wyroku NSA podkreślono konieczność uwzględnienia art. 52 PrBud przy określaniu adresata decyzji nakładającej obowiązek wykonania robót budowlanych. Orzeczenie dotyczy sytuacji, gdy inwestor zbył nieruchomość i nie posiada już tytułu prawnego do obiektu. NSA uznał, że obowiązek sporządzenia projektu zamiennego powinien zostać nałożony na współwłaścicieli nieruchomości, którzy są aktualnymi właścicielami.

Tematyka: Naczelny Sąd Administracyjny, robót budowlanych, art. 52 PrBud, inwestor, obowiązek wykonania, projekt zamienny, współwłaściciele, tytuł prawny, decyzja administracyjna, sankcja administracyjna

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że faktyczne możliwości wykonania przez osobę obowiązku,
uwarunkowane jej sytuacją majątkową, nie należą do kryteriów wyboru adresata decyzji opartej na art. 52
PrBud. Zgodnie z jego brzmieniem nie jest możliwe nałożenie obowiązku na osobę będącą jedynie
wykonawcą robót budowlanych. Zaskarżona decyzja zwalniała z odpowiedzialności osoby, które dokonały
naruszeń oraz miała za przedmiot postępowania administracyjnego doprowadzenie wykonanych robót do
stanu zgodnego z prawem, że nałożony obowiązek nie stanowił sankcji administracyjnej.
Stan faktyczny
Podstawą wydania wyroku było skierowanie do NSA skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Krakowie z 13.9.2016 r. (II
SA/Kr 1620/15) w sprawie ze skargi na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego
w Krakowie w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52 ustawy
z 7.7.1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; dalej jako: PrBud), przez ich niewłaściwe
zastosowanie i uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nakaz sporządzenia i przedstawienia projektu
budowlanego zamiennego winien być skierowany w stosunku do współwłaścicieli nieruchomości, z pominięciem
kolejności określonej w art. 52 PrBud, określającym, iż najpierw obowiązek spoczywa na inwestorze. W uzasadnieniu
podniesiono, że decyzja powinna być w pierwszej kolejności skierowana do inwestora jako sprawcy odstępstw od
projektu budowlanego, gdyż inwestor jest uczestnikiem procesu budowlanego Dodatkowo postępowanie przed
organami administracyjnymi trwało kilkanaście lat, a w tym czasie inwestorzy nieruchomości, mając świadomość
niezgodności inwestycji z prawem, zbyli udziały w nieruchomości na rzecz obecnych współwłaścicieli, którzy zostali
zapewnieni o braku wad budowy. W ocenie skarżących, nieuchylenie przez WSA w Krakowie decyzji organu stoi
w sprzeczności zarówno z interesem społecznym jak interesem jednostkowym obecnych współwłaścicieli
nieruchomości.
Stanowisko NSA
W przedmiotowej sprawie NSA uznał za niezasadny zarzut naruszenia prawa materialnego. Zaskarżona decyzja
została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 PrBud. Zaskarżoną decyzją nałożono na
współwłaścicieli budynku obowiązek sporządzenia i przedłożenia w odpowiednim terminie 4 egzemplarzy projektu
budowlanego zamiennego dot. inwestycji polegającej na „Przebudowie i adaptacji poddasza na cele mieszkalne wraz
z wewnętrznymi instalacjami: wodno-kanalizacyjną, elektryczną i gazową", zrealizowanej z istotnymi odstępstwami
od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, wydaną przez Prezydenta Miasta
Krakowa. Ponadto przytoczył decyzję Prezydenta Miasta Krakowa, z której wynikało, że po rozpatrzeniu wniosku
inwestora zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę. Zaznaczył również, że podmioty, które
uzyskały powyższe pozwolenie złożyły wniosek o pozwolenie na budowę oraz na mocy decyzji uzyskali
uprawnienie do wykonania projektowanych robót budowlanyc h.
Następnie NSA odniósł się do treści art. 52 PrBud i wyjaśnił, że przepis ten określa nie tylko osobę zobowiązaną do
wykonania, na swój koszt, czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51
PrBud. Z przepisu tego wynika, że obowiązek ten jest nakładany na osobę w drodze jednej z wymienionych
decyzji. Wskazał, że adresatem decyzji, według art. 52 PrBud, może być inwestor, właściciel, zarządca obiektu
budowlanego. W ocenie NSA kolejność, w której w analizowanym przepisie wymieniono poszczególne osoby, ma
znaczenie dla wyboru osoby zobowiązanej, ale nie jest to kryterium jedyne. NSA wskazał, że w pierwszej kolejności
zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie
orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania
czynności nakazanych decyzją. Taka sytuacja ma miejsce, gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot
postępowania, na rzecz innych osób. W związku z powyższym doszedł do konkluzji, w której zaznaczył, że kryterium
wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 PrBud podmiotów jest także posiadanie tytułu prawnego
umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyroki NSA: z 27.3.2007 r., II OSK 522/06; z 6.3.2008 r., II OSK 158/07;
z 15.5.2012 r., II OSK 338/11). Ponadto podkreślił, że przyjęcie poglądu, w którym adresatem decyzji nakazującej
rozbiórkę obiektu budowlanego może być wyłącznie inwestor, prowadziłoby do sytuacji, w których niemożliwa byłaby
legalizacja samowoli budowlanej lub nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego
w przypadku zbycia tego obiektu przez inwestora innej osobie (por. wyrok NSA z 4.2.2011 r., II OSK 247/10).
Bowiem nie ma możliwości nałożenia obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu (por. wyrok NSA
z 27.3.2007 r., II OSK 522/06).

NSA odwołując się do poglądów doktryny uznał, że jeżeli inwestor po dokonaniu istotnych odstępstw od
zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę utraci
uprawnienie do wykonania decyzji nakazującej doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego
z prawem, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków
naruszeń prawa budowlanego, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu
aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt budowlany w stosunku do którego
wydano decyzję o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych (por. wyrok NSA z 26.3.2018 r., II OSK
2446/17).
NSA uznał, że faktyczne możliwości wykonania przez osobę obowiązku, uwarunkowane jej sytuacją majątkową, nie
należą do kryteriów wyboru adresata decyzji opartej na art. 52 PrBud. Zgodnie z jego brzmieniem nie jest możliwe
nałożenie obowiązku na osobę będącą jedynie wykonawcą robót budowlanych. Zaskarżona decyzja zwalniała
z odpowiedzialności osoby, które dokonały naruszeń oraz miała za przedmiot postępowania administracyjnego
doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, że nałożony obowiązek nie stanowił sankcji
administracyjnej. Tym samym NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z 13.9.2016 r. (II SA/Kr
1620/15).
W omawianym orzeczeniu z 20.12.2018 r. (II OSK 249/17) NSA odniósł się do zakresu podmiotowego obowiązku
wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do
stanu zgodnego z prawem. W sytuacji gdy doszło do odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, zgodnie
z art. 51 ust. 1 pkt 3 PrBud w zw. z art. 51 ust. 7 PrBud, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do nałożenia
obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające
z dotychczas wykonanych robót budowlanych, oraz określić termin wykonania tego obowiązku.
W praktyce bowiem może się zdarzyć, że inwestor nie jest już właścicielem nieruchomości. Wówczas pojawia się
pytanie o adresata tego obowiązku. W tym celu należy sięgnąć do treści art. 52 PrBud zgodnie, z którym obowiązek
wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do
stanu zgodnego z prawem ciąży na inwestorze. Jeżeli jednak- jak w stanie faktycznym sprawy- inwestorzy już nie
posiadają tytułu prawnego do nieruchomości, to nie mogą być adresatami decyzji. Zdaniem skarżących obciążenie
nowych właścicieli obowiązkiem wykonania czynności jest niesprawiedliwe. Jednak jak słusznie wskazał NSA
decyzja administracyjna ma doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, a nałożony w niej
obowiązek nie stanowi sankcji administracyjnej. N SA orzekł, że inwestor nie może stać się adresatem decyzji
nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności z zakresu prawa budowlanego, jeżeli nie jest on
już właścicielem nieruchomości. Tym samym potwierdził stanowisko WSA zgodnie z którym obowiązek
sporządzenia zamiennego projektu budowlanego powinien być nałożony na współwłaścicieli nieruchomości. Bowiem
Inwestorzy sprzedali nieruchomość i obecnie nie dysponują tytułem prawnym do nieruchomości, który umożliwiłby
wykonanie nakazu sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego. Zgodnie natomiast z art. 30 § 4 KPA
w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych jeśli w toku postępowania doszło do przeniesienia
praw, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Zdaniem NSA nie ma możliwości nałożenia
obowiązku na inwestora, jeżeli utracił on tytuł prawny do obiektu. Podobnie orzekł NSA w wyroku dotyczącym
samowoli budowlanej. Przyjął, że art. 52 PrBud, na mocy którego adresatem postępowania legalizacyjnego może być
właściciel (także inwestor lub zarządca) obiektu budowlanego - w tym przypadku nowy właściciel jest następcą
prawnym - zob. wyrok WSA w Lublinie z 13.2.2018 r., II SA/Lu 958/17. Chociaż w orzecznictwie administracyjnym
możemy spotkać odstępstwa od powyższej interpretacji. NSA w wyroku z 24.5.2016 r. (II OSK 2319/14) wskazał, że
obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest
w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany
stan prawny własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji
administracyjnych z tego powodu.
Wyrok NSA z 20.12.2018 r., II OSK 249/17

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie, potwierdzając stanowisko, że inwestor po zbyciu nieruchomości nie może być adresatem decyzji nakładającej obowiązek wykonania robót budowlanych. NSA podkreślił, że faktyczne możliwości wykonania obowiązku nie są kryterium wyboru adresata decyzji opartej na art. 52 PrBud, a nałożony obowiązek nie stanowi sankcji administracyjnej.