Zatrzymanie prawa jazdy na podstawie informacji o przekroczeniu dopuszczalnej prędkości
Zdaniem NSA decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie informacji o przekroczeniu dopuszczalnej prędkości jest kwestią sporną. Uchwała składu siedmiu sędziów NSA miała na celu wyjaśnienie wątpliwości dotyczących interpretacji odpowiednich przepisów. Orzecznictwo sądów administracyjnych prezentuje różne stanowiska w tej sprawie.
Tematyka: NSA, zatrzymanie prawa jazdy, przekroczenie prędkości, uchwała, sądy administracyjne, KierujPojU, postępowanie administracyjne
Zdaniem NSA decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie informacji o przekroczeniu dopuszczalnej prędkości jest kwestią sporną. Uchwała składu siedmiu sędziów NSA miała na celu wyjaśnienie wątpliwości dotyczących interpretacji odpowiednich przepisów. Orzecznictwo sądów administracyjnych prezentuje różne stanowiska w tej sprawie.
Zdaniem NSA " Podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z 5.1.2011 r. o kierujących pojazdami (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 341 ze zm.; dalej jako: KierujPojU) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20.3.2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2015 r. poz. 541 ze zm.) może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 KPA w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 KierujPojU". Uchwała została podjęta w wyniku rozpoznania wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie przez skład siedmiu sędziów NSA uchwały mającej na celu wyjaśnienie ww. wątpliwości, a to w związku z rozbieżnymi poglądami w odniesieniu do stosowania art. 102 ust. 1 pkt 4 KierujPojU w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20.3.2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw i w zw. z art. 97 ust. 1 pkt 4 KPA. Wniosek Rzecznika Jak wskazał Rzecznik w swoim wniosku, w ramach jednej linii orzeczniczej w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy opiera swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na przekazanej mu informacji, która ma charakter dokumentu urzędowego, stanowiąc dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Wedle tego stanowiska, organ prowadzący postępowanie o zatrzymanie prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 KierujPojU nie może powoływać ani z urzędu, ani na wniosek dowodów na okoliczność potwierdzenia, czy też weryfikacji treści zawartych w informacji (m.in. wyroki: WSA w Gliwicach z 21.10.2016 r., II SA/Gl 215/16; WSA w Warszawie z 24.8.2016 r., VIII SA/Wa 1052/15; wyrok WSA w Bydgoszczy z 5.1.2016 r., II SA/Bd 1025/15). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest również stanowisko odmienne. W wyroku z 24.11.2017 r. (II SA/Gl 806/17) WSA w Gliwicach stwierdził, że w sytuacji gdy strona na etapie postępowania administracyjnego stawia zarzut nieprzekroczenia dozwolonej prędkości, wskazując na odmowę przyjęcia mandatu i skierowanie w związku z tym przez Policję wniosku o ukaranie do sądu, to pozostaje kwestią najistotniejszą jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, tzn. potwierdzenie przekroczenia dopuszczalnej prędkości w terenie zabudowanym o ponad 50 km/h. W takim przypadku, kiedy strona wyraźnie przeczy przekroczeniu dozwolonej prędkości i odmawia przyjęcia mandatu karnego, rozstrzygnięcie na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 KierujPojU nie może opierać się wyłącznie na przekazanej przez Policję notatce o przekroczeniu przez stronę prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W sprawie stanowisko zajął prokurator Prokuratury Krajowej, który wniósł o podjęcie uchwały, według której podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy stanowi wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, a prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego. Uzasadnienie uchwały NSA w pisemnym uzasadnieniu uchwały wskazał, że na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 KierujPojU starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Przy czym w myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20.3.2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a PrDrog lub wydał prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem. Podstawą wydania decyzji w oparciu o art. 102 ust. 1 i 4 oraz 1d i art. 103 ust. 1 pkt 5 KierujPojU jest informacja, o której mowa odpowiednio w pkt 1 lub 3. Decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 KierujPojU jest decyzją związaną. Świadczy o tym treść powyższego przepisu zgodnie, z którym starosta „wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem”. Rozstrzygnięcie to oraz jego zakres nie zostały pozostawione uznaniu organu. Z treści art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20.3.2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw wynika, że podstawę wydania takiej decyzji może stanowić informacja o ujawnieniu popełnienia naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o 50 km/h na obszarze zabudowanym. Niewątpliwie sytuacja taka może mieć miejsce w przypadku, kiedy kierujący pojazdem nie przeczy zaistnieniu tej okoliczności, to jest przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o 50 km/h na obszarze zabudowanym. Rozważyć należy, czy informacja Policji o popełnieniu naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o 50 km/h na obszarze zabudowanym może stanowić wyłączną podstawę do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy wówczas, gdy kierujący pojazdem kwestionuje, że dopuścił się popełnienia przypisanego mu naruszenia prawa. NSA zwrócił uwagę na cel, któremu miała służyć nowelizacja ustawy PrDrog dokonana ustawą o zmianie ustawy KK. W uzasadnieniu do projektu ustawy z 20.3.2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, rozważając wprowadzenie przepisów umożliwiających czasowe zatrzymanie prawa jazdy w przypadku przekroczenia dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o 50 km/h, projektodawca brał pod uwagę wyniki badań opublikowanych przez Sekretariat Krajowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego wskazujące, że 64% kierowców w Polsce jeździ powyżej dopuszczalnego limitu prędkości. Czterech na pięciu kierowców przekracza prędkość na drogach krajowych przebiegających przez teren zabudowany i na dwujezdniowych ulicach miast. Projektodawca stwierdził, że czasowe zatrzymanie prawa jazdy ma na celu poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie projektodawcy wprowadzenie w życie powyższych rozwiązań przyczynić się miało do większej dyscypliny przestrzegania przepisów ruchu drogowego przez kierujących pojazdami, chociażby poprzez wzbudzenie obawy przed utratą możliwości legalnego kierowania pojazdami (Sejm RP VII kadencji, Nr druku 2586). Podkreślić należy, że uzasadnienie projektu ustawy może być narzędziem wykładni pomocnym w rozwiązywaniu problemów interpretacyjnych, w szczególności może stanowić źródło wiedzy o celu, któremu ustawa ma służyć. Zatrzymanie prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 KierujPojU jest sankcją administracyjną o charakterze prewencyjnym (wyrok TK z 11.102016 r., K 24/15). Sankcja administracyjna stanowi konsekwencję niewykonania obowiązku wynikającego z prawa administracyjnego. Istotą sankcji administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (wyrok TK 14.10.2009 r., Kp 4/09). Zatrzymanie prawa jazdy w przypadku naruszenia zakazu administracyjnego ograniczającego prędkość poruszania się pojazdem mechanicznym na obszarze zabudowanym realizuje cel prewencyjno-ochronny i zabezpieczający. Instytucja zatrzymania prawa jazdy jest instrumentem, który w założeniu ustawodawcy ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przez to przyczyniać się do ochrony życia i zdrowia jego uczestników. Z jednej strony sankcja ta pozwala na czasowe wykluczenie z ruchu drogowego kierujących pojazdami, którzy przekraczają dozwoloną prędkość o 50 km/h na obszarze zabudowanym (prewencja indywidualna), z drugiej zaś oddziałuje w zakresie kształtowania świadomości prawnej społeczeństwa (prewencja ogólna). Skuteczność realizowania celu prewencyjno-ochronnego sankcji administracyjnej w postaci czasowego zatrzymania prawa jazdy ustawodawca zapewnił poprzez obligatoryjność i natychmiastowość jej zastosowania, aby oddziaływać odstraszająco na kierujących pojazdami i zniechęcić ich do nadmiernego przekraczania prędkości na obszarze zabudowanym. Realizacji powyższego celu służy art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20.3.2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Z literalnego brzmienia powyższego przepisu wynika, że podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy może być wyłącznie informacja o ujawnieniu naruszenia polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Informacja o ujawnieniu popełnienia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a PrDrog jest dokumentem urzędowym i ten jej walor jest weryfikowany w trybie postępowania administracyjnego. Odpowiedzialność za treść tej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa. Zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy będzie uprawniało stronę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 KPA, jeżeli później zostanie ustalone, że pomiar prędkości został błędnie dokonany, albowiem wyjdzie na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję. Uchwała NSA nie prezentuje korzystnej dla kierujących pojazdami wykładni przepisów stanowiących podstawę do zatrzymania prawa jazdy, ale jest uchwałą słuszną, mając na uwadze cel omawianych przepisów prawa. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu omawianej uchwały, zatrzymanie prawa jazdy służy przede wszystkim prewencji – a tej nie da się osiągnąć bez wprowadzenia instrumentów administracyjnych szybkiego reagowania na dostrzeżone naruszenia przepisów ruchu drogowego. Sankcja karna w takich przypadkach, która z natury rzeczy mus wynikać z udowodnienia (a nie tylko z uprawdopodobnienia) czynu jest sankcją późniejszą i z założenia nie będzie możliwe osiągnięcie pożądanej prewencji na etapie po ujawnionym naruszeniu. Jeżeli w postępowaniu sądowym dojdzie do ustalenia, że czynu nie popełniono, wówczas adresat decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy ma prawo wzruszenia tej decyzji i dochodzenia w związku z tym roszczeń odszkodowawczych. NSA jednoznacznie przesądził, że decyzja starosty o zatrzymaniu prawa jazdy jest decyzją związaną. Uchwała NSA z 1.7.2019 r., I OPS 3/18
Decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 KierujPojU jest sankcją administracyjną z celem prewencyjnym. Uchwała NSA z 1.7.2019 r. jednoznacznie określa, że decyzja starosty w tej kwestii jest decyzją związaną, co może budzić kontrowersje i skutki prawne.