Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako podstawa ustalenia przeznaczenia nieruchomości

Zgodnie z przepisami prawa zagospodarowania przestrzennego, ustalenie przeznaczenia terenu oraz warunki zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy może jednak stanowić podstawę ustalenia przeznaczenia nieruchomości, szczególnie w sytuacji braku planu miejscowego. Problem ten nabiera znaczenia przy wycenie nieruchomości.

Tematyka: zagospodarowanie przestrzenne, miejscowy plan zagospodarowania, studium uwarunkowań i kierunków, przeznaczenie nieruchomości, decyzja o warunkach zabudowy, wycena nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy, prawo zagospodarowania przestrzennego

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U.
z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej jako: PlanZagospU) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie
inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu
następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu
następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację
inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób
zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach
zabudowy (art. 4 ust. 2 PlanZagospU).
Z przywołanych przepisów wprost wynika zatem, że przeznaczenie nieruchomości ustala się w oparciu o zapisy
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź zapisy stosownych decyzji, nie zaś w oparciu o zapisy
studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepisy mogą jednakże przewidywać
szczególne sytuacje, w których zapisy studium będą traktowane na równi z zapisami miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego.
Ustalenie przeznaczenia nieruchomości dla potrzeb wyceny
Szczególną rolę studium – jako dokumentu, który nie posiada cech aktu prawa miejscowego, a stanowiącego jedynie
akt polityki przestrzennej gminy, mającego znaczenie dla treści przyszłego miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego – przewiduje przepis art. 154 ust. 2 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.:
z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej jako: GospNierU), zgodnie z którym w przypadku braku planu miejscowego
przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten sytuuje nadto
studium pomiędzy planem a decyzją. Zatem w niektórych przypadkach podstawą ustalenia przeznaczenia
nieruchomości powinny być zapisy studium, nie zaś ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, która z kolei
niewątpliwie – zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 PlanZagospU – jest dokumentem wyznaczającym przeznaczenie
nieruchomości w sposób wiążący.
Problem podstaw ustalenia przeznaczenia nieruchomości ma duże znaczenie przy ustaleniach na potrzeby
wyceny, kiedy to właśnie ta okoliczność decyduje przede wszystkim o wartości nieruchomości. Stosowanie
przywołanego przepisu przez rzeczoznawców majątkowych nie było i nie jest nadal jednolite, co skutkowało
koniecznością wypowiedzenia się sądów administracyjnych o wykładni tego przepisu.
Orzecznictwo
W wyroku z 30.6.2016 r. (I OSK 2431/14) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 154 ust. 1 i 2
GospNierU jest jedyną normą prawną zawartą w ustawie z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która
wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Konstrukcja przepisu jest
jasna i nie wymaga głębszych zabiegów interpretacyjnych. Z jego treści w sposób jednoznaczny i nie budzący
wątpliwości wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie
nieruchomości. Przepis ten nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia „chyba, że
ustawa stanowi inaczej” lub „chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej”, co mogłoby ewentualnie stanowić
podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości.
Stanowisko to zostało w całości zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem
z 10.7.2017 r. (II SA/Kr 607/17) wskazał, że ograniczenie w określeniu przez rzeczoznawcę majątkowego
przeznaczenia nieruchomości w sposób, jaki wynika wprost z treść art. 154 ust. 2 GospNierU nie może mieć swojego
źródła w charakterze samego studium. Przepis ten nie stanowi normy prawnej z zakresu prawa zagospodarowania
przestrzennego. Gdyby racjonalny ustawodawca uchwalając przepisy dotyczące sposobu ustalenia wysokości
odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość chciał zróżnicować ustalenie przeznaczenia nieruchomości od
charakteru aktów planistycznych i ich wpływu na potencjalne wykorzystanie nieruchomości, nie uznałby treści
studium za podstawę ustalenia przeznaczenia nieruchomości w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego.

Z rozstrzygnięć powyższych nie tylko wprost wynika, że studium może być podstawą ustalenia
przeznaczenia nieruchomości – dla potrzeb wyceny – ale także to, że nie jest swobodnym działaniem wybór
dokumentu planistycznego, na podstawie którego ustalenia przeznaczenia nieruchomości dokonuje
rzeczoznawca majątkowy. Rzeczoznawcy majątkowy często zatem niezasadnie posługują się argumentem,
że o przeznaczeniu nieruchomości nie decyduje studium – gdy chodzi oczywiście o sporządzaną wycenę.

W kontekście ustalania przeznaczenia nieruchomości, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy może odgrywać istotną rolę, zwłaszcza dla rzeczoznawców majątkowych. Wyroki sądów administracyjnych potwierdzają, że studium może być traktowane jako podstawa ustalenia przeznaczenia nieruchomości, co wpływa na wartość nieruchomości przy wycenie.