Samowola budowlana w sąsiedztwie nie wpływa na decyzję o warunkach zabudowy

Organy administracji architektoniczno-budowlanej odmówiły wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny poparły decyzję odmowną, argumentując konieczność respektowania prawa własności, ochrony interesu publicznego oraz konieczności uwzględniania zabudowy legalnej przy ustalaniu nowych parametrów zabudowy.

Tematyka: samowola budowlana, decyzja o warunkach zabudowy, zabudowa szeregowa, Wojewódzki Sąd Administracyjny, Naczelny Sąd Administracyjny, prawo własności, interes publiczny

W przedmiotowej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej odmówiły Inwestorowi wydania
decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej dla nadbudowie
budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej. Rozstrzygnięcie to zostało umotywowane tym, że
ewentualna rozbudowa budynku spowoduje zaburzenie ładu przestrzennego ze względu na fakt, iż
projektowana inwestycja będzie znacząco odróżniać się od pozostałych budynków wchodzących w skład
zabudowy szeregowej. Jednocześnie wyraźnie wskazano, że budynki stanowiące samowolę budowlaną nie
mogą stanowić podstawy dla wyznaczenia kontynuacji funkcji, cech i kierunków zagospodarowania terenu,
o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
(t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej jako: PlanZagospU) – tak więc przy dokonywaniu przez organ
analizy urbanistycznej pod uwagę mogą być brane jedynie legalnie wybudowane budynki.
Stanowisko WSA oraz zarzuty kasacyjne
Z powyższą argumentacją zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 12.4.2017 r. (II
SA/Gd 24/17), oddalając skargę Inwestora. Od przedmiotowego wyroku Sądu I instancji złożono skargę kasacyjną,
w której zarzucono naruszenie m.in. przepisów:
• § 3 ust. 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.4.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny
odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), poprzez uznanie, że planowana
nadbudowa budynku prowadzić będzie do zwiększania liczby kondygnacji budynku, w sytuacji w której rzeczona
nadbudowa miała na celu „wyrównanie” wysokości budynku;
• art. 1 w zw. z art. 2 PlanZagospU, poprzez naruszenie prawa własności Inwestora oraz nieuwzględnienie wymagań
ładu przestrzennego;
• art. 61 ust. 1 pkt 1 PlanZagospU, poprzez uznanie, że „nielegalna” zabudowa nie może stanowić wyznacznika dla
cech i parametrów budynku strony, podczas gdy nie wykazano, że nadbudowa innych budynków jest nielegalna;
• skarżąca kasacyjnie zarzuciła również naruszenie szeregu przepisów Konstytucji RP, ze względu na nierówne
traktowanie mieszkańców przedmiotowego terenu objawiające się w „zezwoleniu” na nielegalne nadbudowy swoich
budynków przy jednoczesnym zakazie dokonania takiego działania przez Inwestora, w sytuacji w której przepisy nie
określają, że podstawę dla dokonania analizy urbanistycznej mają stanowić jedynie legalnie wybudowane budynki.
Stanowisko NSA
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5.6.2019 r. oddalił skargę kasacyjną. Sąd wyjaśnił przy tym, że władztwo
właściciela nieruchomości nie jest nieograniczone, a przepisy ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczają publicznoprawny zakres ingerencji w uprawnienia właścicielskie,
określając dopuszczalny sposób zabudowy działki budowlanej. Prawo własności nie może więc przełamywać
wymagań stawianych przez przepisy prawa mające na celu ochronę interesu publicznego.
Ponadto NSA zgodził się z Sądem I instancji, że obiekty budowlane wzniesione (nadbudowane) jako samowola
budowlana na danym terenie, nie mogą stanowić podstawy do wyznaczenia kontynuacji funkcji zabudowy,
gdyż punktem odniesienia dla inwestycji, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, może być
wyłącznie zabudowa legalna. Sąd II instancji powołał się przy tym na wykładnię funkcjonalną art. 61 ust. 1 pkt 1
PlanZagospU, z której wynika, że podstawę ustalenia parametrów dla nowej zabudowy stanowią jedynie legalnie
powstałe obiekty budowlane. W przeciwnym wypadku dochodziłoby do utrwalania się cech architektonicznych
samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, co z kolei rodziłoby ryzyko dalszego zaburzenia dotychczasowego
ładu przestrzennego. Co więcej, Sąd uznał za trafną argumentację WSA w Gdańsku dotyczącą tego, że nie można
dowolnie kształtować obszaru analizowanego wyznaczonego w celu zbadania możliwości kontynuacji funkcji i cech
zabudowy terenu, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 PlanZagospU, tylko i wyłącznie w celu doprowadzenia
planowanego zamierzenia budowlanego do stanu zgodnego z już istniejącym ładem przestrzennym.
Ustosunkowując się do zarzutu Inwestora dotyczącego naruszenia zasady równego traktowania strony względem
innych obywateli, NSA wskazał, że Sąd I instancji nie oceniał sytuacji prawnej innych nieruchomości, a jedynie
wskazał że budynki wzniesione bez wymaganej zgody budowlanej nie mogą być wykorzystywane jako wzorzec

dobrego sąsiedztwa, ponieważ stanowiłoby to zaprzeczenie istoty ładu przestrzennego. Nie doszło więc do
naruszenia przepisów Konstytucji RP, ponieważ zaskarżony wyrok nie rozstrzyga o uprawnieniach innych osób do
zagospodarowania terenu.
Odnosząc się z kolei do zarzutu błędnego zakwalifikowania nadbudowy budynku jako stworzenia nowej kondygnacji,
a nie wyrównania wysokości kondygnacji już istniejącej. NSA podkreślił, że w przypadku postępowania w sprawie
decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie znajdują zastosowania przepisy techniczno-
budowlane, jako że zgodność inwestycji z przepisami budowlanymi (w tym właśnie przepisami techniczno-
budowlanymi) odbywa się na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Niemniej jednak,
w przedmiotowej sprawie nie miało znaczenia czy planowane zamierzenie budowlane stanowić będzie nadbudowę
całej kondygnacji lub jej części, jako że w każdym z tych przypadków dochodzi do zmiany bryły budynku i geometrii
dachu.
Wyrok NSA z 5.6.2019 r., II OSK 1921/17

NSA uznał, że nadbudowa nie może być traktowana jako wyrównanie kondygnacji, a decyzje dotyczące warunków zabudowy muszą uwzględniać jedynie zabudowę legalną. Wyrok ten potwierdza, że samowola budowlana nie może być podstawą do kontynuacji funkcji zabudowy. Wskazuje również na konieczność zachowania ładu przestrzennego i równego traktowania wszystkich właścicieli nieruchomości.