RPO: Przepisy o dzierżawie roli są niekonstytucyjne

Rzecznik Praw Obywatelskich kwestionuje konstytucyjność nowelizacji ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z 2011 r., która pozwala na wyłączenie nawet 30% powierzchni dzierżawionych użytków rolnych, ograniczając prawa dzierżawców. Sprawa dotyczy 25 tys. ha ziemi w Polsce. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym zostało zainicjowane pytaniem prawym Sądu Okręgowego w Warszawie.

Tematyka: RPO, Rzecznik Praw Obywatelskich, dzierżawa roli, konstytucyjność, Trybunał Konstytucyjny, GospNierRolU, Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, polskie rolnictwo, ochrona praw majątkowych

Rzecznik Praw Obywatelskich kwestionuje konstytucyjność nowelizacji ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z 2011 r., która pozwala na wyłączenie nawet 30% powierzchni dzierżawionych użytków rolnych, ograniczając prawa dzierżawców. Sprawa dotyczy 25 tys. ha ziemi w Polsce. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym zostało zainicjowane pytaniem prawym Sądu Okręgowego w Warszawie.

Rzecznik Praw Obywatelskich w sprawie przed Trybunałem Konstytucyjnym (P 9/19) stanął na stanowisku,
że nowelizacja ustawy z 9.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j.:
Dz.U. z 2019 r. poz. 817 ze zm.; dalej jako: GospNierRolU) z 2011 r. pogarsza sytuację prawną dzierżawców.
W jej wyniku Agencja Nieruchomości Rolnych (dziś - Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa) może wyłączyć
z dzierżawy nawet 30% powierzchni dzierżawionych użytków rolnych. Ponadto, w sytuacji, gdy dzierżawca
godzi się na wyłączenie, traci prawo pierwszeństwa kupna tej nieruchomości lub możliwość przedłużenia jej
dzierżawy bez przetargu. Zdaniem Rzecznika problem dotyczy 25 tys. ha ziemi w Polsce.
Rzecznik Praw Obywatelskich przystąpił do postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zainicjowanego
pytaniem prawnym Sądu Okręgowego w Warszawie (XXV C 1912/17). Sprawa wiąże się z ustawą z 16.9.2011 r.
o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych
ustaw (Dz.U. Nr 233, poz. 1382). W jej wyniku doszło do zmiany uprawnień ówczesnej Agencji Nieruchomości
Rolnych, a obecnie Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, KOWR, utworzonego na mocy ustawy z 10.2.2017 r.
o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1154 ze zm.). Agencja uprawniona została do
proponowania wyłączenia z dzierżawy do 30% powierzchni dzierżawionych użytków rolnych. Miała też szerokie
uprawnienia, co do wyboru gruntów, które miały zostać wyłączone spod dzierżawy. Dzierżawcy mieli prawo odrzucić
propozycję wyłączenia gruntów spod dzierżawy, ale wówczas tracili ustawowe prawo pierwszeństwa wykupu
dzierżawionej ziemi po cenie wynikającej z ustawy, jak również prawo do przedłużenia dzierżawy bez przetargu.
Zdaniem Rzecznika mogło to nawet prowadzić do niemożności prowadzenia dalszej działalności przez dzierżawców
gruntów rolnych.
Stan faktyczny
W 2011 r., w związku z wejściem w życie wspomnianej nowelizacji GospNierRolU, Agencja Nieruchomości Rolnych
przedstawiła Spółce (na podstawie art. 4 ust. 1 nowelizacji GospNierRolU) zawiadomienie z propozycją dokonania
zmian umowy dzierżawy w zakresie wyłączenia z dzierżawy 30% powierzchni użytków rolnych, będących
przedmiotem dzierżawy.
Po 3 miesiącach Spółka przyjęła propozycję Agencji, składając jednocześnie oświadczenie o skorzystaniu
z uprawnienia do zakupu pozostałego po wyłączeniu przedmiotu dzierżawy (art. 4 ust. 7 nowelizacji GospNierRolU).
W międzyczasie, weszła w życie ustawa z 14.4.2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności
Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 869 ze zm., dalej jako
WstrzSprzNierRolU), zgodnie z którą w okresie od 5 lat od dnia jej wejścia w życie (30.4.2016 r.) wstrzymano
sprzedaż nieruchomości albo ich części wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (art. 1
WstrzSprzNierRolU).
W związku z powyższym Agencja Nieruchomości Rolnych wezwała Spółkę do wydania wyłączonych nieruchomości.
Spółka jednak odmówiła, powołując się na niekonstytucyjność nowelizacji GospNierRolU z 2011 r. (chodzi o art. 4)
i skuteczność wyłączenia 30% ziemi.
Agencja Nieruchomości Rolnych powołała się na art. 4 ust. 15 nowelizacji GospNierRolU z 2011 r., stanowiący, że
wyłączone grunty mają zostać przeznaczone do sprzedaży w terminie roku od wyłączenia i stwierdziła, że
„obowiązywał on w odmiennym stanie prawnym i po wejściu w życie WstrzSprzNierRolU to dzierżawa stała się
głównym, preferowanym sposobem zagospodarowania nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa”.
W tej sytuacji Spółka oświadczyła, że będzie nadal dzierżawić ziemię na podstawie umowy z Agencją i że uważa za
zasadne przedłużenie tej dzierżawy do 2025 r. Agencja odmówiła Spółce przedłużenia umowy.
W wyniku powyższego Spółka wystąpiła do sądu z pozwem przeciwko następcy prawnemu Agencji, Krajowemu
Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa, w którym wystąpiła o nakazanie złożenia oświadczenia woli o przedłużeniu umowy
dzierżawy o 8 lat na dotychczasowych warunkach. W opinii Spółki, dzierżawa powinna obejmować także 30%
powierzchni, która miała być wyłączona. Spółka zwróciła się do sądu okręgowego w Warszawie z prośbą
o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o zbadanie konstytucyjności nowelizacji
GospNierRolU z 2011 r., a zwłaszcza zgodności art. 4 i 5 nowelizacji z art. 2, art. 64 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art.
32 ust. 1 Konstytucji - „w zakresie, w jakim ogranicza prawa majątkowe dzierżawców nabyte na podstawie umów,
które nie zawierały postanowienia o możliwości wyłączenia 30% użytków rolnych, a które zawarto przed wejściem
noweli w życie”.




Sąd okręgowy w Warszawie podzielił stanowisko Spółki i zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem
prawnym. Zdaniem sądu „przepisy te określiły mechanizm zmiany umów dzierżawy, które zostały zawarte przed
dniem wejścia w życie nowelizacji GospNierRolU z 2011 r. i nie zawierały w swojej treści postanowienia o możliwości
wyłączenia z przedmiotu dzierżawy 30% powierzchni użytków rolnych, przy czym - w ocenie sądu - wątpliwości
konstytucyjne budzi cały mechanizm zawarty w zakwestionowanej regulacji. Zmiany wprowadzone nowelizacją były
bowiem nieprzemyślane, sprzeczne z Konstytucją i nie miały na celu ochrony konstytucyjnych wartości, wręcz
przeciwnie - sprzeciwiały się im”.
Stanowisko RPO
Rzecznik Praw Obywatelskich, dołączając do omawianej sprawy, stanął na stanowisku, że art. 4 w związku z art. 5
ust. 1 nowelizacji GospNierRolU z 2011 r. jest niezgodny z art. 2, art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art.
64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust 1 Konstytucji.
Rzecznik wskazał, że poruszony w sprawie problem nie jest w skali Polski odosobnionym przypadkiem, dotyka
bowiem około 25 tysięcy ha ziemi i coraz częściej dzierżawcy nie godzą się na 30% wyłączenia i decydują się
wstąpić na drogę sądową. Co istotne, w kwietniu 2019 r. rząd podniósł wysokość opłaty za korzystanie
z nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa bez tytułu prawnego - z 5-krotności
do 30-krotność wysokości czynszu należnego w umowie. Ma to, zdaniem rządu, zwiększyć skuteczność realizacji
nowelizacji GospNierRolU z 2011 r.
Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że przed wejściem w życie kontrowersyjnej nowelizacji GospNierRolU
z 2011 r. dzierżawa stanowiła około 75% gruntów będących w dyspozycji Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Grunty te szacuje się na około 1,8 miliona ha, a liczbę dzierżawców na ponad 122 tysiące. Po dzierżawę często
sięgano ze względu na brak środków finansowych na zakup gruntów czy zmieniające się zasady rynkowe.
Nowelizacja GospNierRolU z 2011 r. Miała na celu trwałe rozdysponowanie nieruchomości z Zasobu Własności
Rolnej Skarbu Państwa poprzez ich sprzedaż, jak również zapobieganie rozdrobnieniu gospodarstw rolnych oraz
wsparcie rolników indywidualnych prowadzących gospodarstwa rodzinne.
Zdaniem Rzecznika, powyższe zmiany niekorzystnie wpłynęły jednak na sytuację gospodarstw wielkoobszarowych,
których powierzchnia przekracza 300 ha. Dzierżawcy tego typu gospodarstw kierowali do Rzecznika liczne skargi,
w których wskazywali, że zostali zmuszeni do godzenia się na wyłączenie części powierzchni swoich gospodarstw,
by w ogóle zachować resztę dzierżawy.
Na powyższe nałożyła się też obawa o wykup ziemi rolnej w Polsce przez obywateli innych państw Unii Europejskiej,
co znalazło wyraz we wspomnianej już WstrzSprzNierRolU. Przeobraziło to zupełnie zasady gospodarowania ziemią
w Polsce.
Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że nowelizacji GospNierRolU z 2011 r. oraz WstrzSprzNierRolU są
przejawem dwóch odmiennych podejść państwa do własności gruntów rolnych w Polsce. Ta pierwsza jest wyrazem
dążenia do trwałego rozdysponowania i prywatyzacji gruntów rolnych, ta druga zaś to przejaw pozostawienia ziemi
w dyspozycji państwa i oparciu się na dzierżawie jako podstawowej formie gospodarowania nieruchomościami. Tak
duże i sprzeczne ze sobą zmiany prawne naruszają zdaniem Rzecznika konstytucyjną zasadę zaufania do państwa
i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji), jak również prawo do ochrony praw majątkowych przed
nieproporcjonalną ingerencją (art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji). Tym bardziej, że dzierżawcom
nie pozostawiono żadnych możliwości negocjacji zasad 30% wyłączeń dzierżawy. Ponadto, w przypadku odmowy
dzierżawca pozbawiony zostawał prawa pierwokupu dzierżawionej nieruchomości i możliwości przedłużenia
dzierżawy bez przetargu. Godzi to w stabilność prowadzonej działalności. Rzecznik podkreślił także, że „narzucanie
propozycji pod rygorem utraty przyznanych uprawnień jest sprzeczne z zasadami pewności prawa oraz zasadami
współżycia społecznego. Przewidziane zmiany umów, w opinii Rzecznika, mają tak naprawdę charakter
przymusowy”.
Sygnatura TK - P 9/19







Rzecznik Praw Obywatelskich wskazuje, że nowelizacje ustaw naruszają konstytucyjne zasady zaufania do państwa oraz ochrony praw majątkowych. Sprzeciwia się narzucaniu zmian umów dzierżawy pod groźbą utraty praw, co destabilizuje działalność gospodarstw rolnych. Sprawa ma istotne znaczenie dla dzierżawców w Polsce.