Sądy administracyjne nie rozpatrują skarg na uchwały rad gmin podjęte w postępowaniu skargowo-wnioskowym

W publikacji omawia się przypadki skarg na uchwały rad gmin podejmowane w postępowaniu skargowo-wnioskowym, których rozpatrzenie nie należy do kompetencji sądów administracyjnych. Przedstawiono analizę stanu faktycznego oraz prawnego dotyczącego skargi na uchwałę Rady Miasta w sprawie przyznania lokalu mieszkalnego, zauważając istotę postępowania skargowo-wnioskowego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Tematyka: skargi, uchwały rad gmin, postępowanie skargowo-wnioskowe, Kodeks postępowania administracyjnego, sądy administracyjne

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga na uchwałę Rady Miasta z dnia
w przedmiocie działalności Prezydenta Miasta w sprawie dotyczącej przyznania skarżącej lokalu
mieszkalnego (III SA/Gd 236/19). WSA skargę odrzucił, wskazując, że sądy administracyjne nie są właściwe
do rozpatrywania skarg na uchwały podejmowane w postępowaniu skargowo-wnioskowym, w tym skarg,
których przedmiotem jest zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wniesionej w trybie Działu VIII ustawy
z 14.6.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako:
KPA).
Stan faktyczny
5.4.2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga E.R. na uchwałę Rady Miasta
z 27.3.2019 r. w przedmiocie działalności Prezydenta Miasta w sprawie dotyczącej przyznania skarżącej lokalu
mieszkalnego. W zaskarżonej uchwale Rada Miasta uznała skargę E.R. dotyczącą działalności Prezydenta Miasta
w sprawie dotyczącej przyznania skarżącej lokalu mieszkalnego za bezzasadną. Rada Miasta wniosła o odrzucenie
skargi, podkreślając, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych nie mieści się rozpatrywanie skarg na
informacje dotyczące tzw. skarg powszechnych wnoszonych w trybie Działu VIII KPA.
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym
(t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako: SamGminU), zgodnie z którym do wyłącznej kompetencji rady gminy
należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy oraz na podstawie art.
229 pkt 3 KPA, który z kolei stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do
rozpatrywania skarg, to rada gminy jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub
działalności: wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych,
z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 tego przepisu i dotyczących zadań zleconych.
Stan prawny
W uzasadnieniu wyroku w omawianej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zauważył na wstępie, że
zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa z 25.7.2002 r. - Prawo o ustroju sądów
administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm., dalej jako: PrUSA) w art. 1 § 1 i § 2. Zgodnie z tymi
przepisami sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej
pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli reguluje ustawa z 30.8.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: PostAdmU). W art. 3 § 2 PostAdmU
dokładnie określono, jakiego rodzaju skargi podlegają kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Jest to
katalog zamknięty, co oznacza, że skarga wniesiona na akty lub czynności niewymienione w tym katalogu
podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 PostAdmU. Skargi zainicjowane tego typu sprawami nie są
bowiem objęte właściwością sądu administracyjnego.
W omawianej sprawie, jak zauważył sąd, skarżąca zaskarżyła uchwałę Rady Miasta w przedmiocie działalności
Prezydenta Miasta w sprawie dotyczącej przyznania skarżącej lokalu mieszkalnego, podjętą na podstawie regulacji
zawartych w KPA. Do rozstrzygnięcia omawianej sprawy istotne znaczenie ma to, że zaskarżona uchwała została
podjęta w trybie postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII KPA „Skargi i wnioski".
Jeśli odniesiemy się do art. 227 KPA to zauważymy, że przedmiotem takiej skargi może być w szczególności
zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe ograny albo przez ich pracowników, naruszenie
praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Co istotne,
załatwienie takiej skargi odbywa się na podstawie art. 238 § 1 KPA w drodze zawiadomienia o sposobie załatwienia
skargi, które stanowi prawną formę działania organu administracji. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny
wskazał, że uregulowane w Dziale VIII KPA postępowanie skargowo-wnioskowe nosi cechy uproszczonego
postępowania administracyjnego. „Na jego administracyjny charakter wskazuje umieszczenie w KPA regulacji
odnoszących się do tego postępowania, charakter organów przed którymi jest prowadzone oraz przedmiot skargi.
Uproszczenie postępowania - jak podkreślił WSA - wynika w istocie z braku stron oraz mniej sformalizowanego toku
postępowania, a także z zastąpienia rozstrzygnięć zawiadomieniami, wreszcie z wyłączenia możliwości kontroli
instancyjnej”.
W doktrynie i w orzecznictwie powszechne jest w tym kontekście stanowisko, zgodnie z którym sąd administracyjny
nie jest właściwy do rozpoznawania skarg, których przedmiotem jest zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi

wniesionej w trybie Działu VIII KPA. Ma ono bowiem charakter odrębny od postępowania administracyjnego. Przy
czym pamiętać należy, że do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów Działu II
KPA, gdyż postępowanie to nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał też, że postępowanie skargowo-wnioskowe jest
„jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie
o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego,
a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego”. Podobne
stanowisko można znaleźć także w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, przykładowo
w postanowieniu z 27.11. 2015 r. (I OSK 3045/15) czy w postanowieniu z 19.12.2017 r. (I OSK 3207/17).
W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił również, że to, że skarga na działalność Prezydenta
Miasta została rozpatrzona przez Radę Miasta w formie uchwały, nie może przemawiać za uznaniem, że akt ten
można zaskarżyć w trybie z art. 101 SamGminU. Przepis ten stanowi, że każdy, którego interes prawny lub
uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu
administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Organy jednostek
samorządu terytorialnego podejmują uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości, co mogłoby
sugerować, że można je zaskarżyć do sądu administracyjnego. W omawianej sprawie jednak uchwały podjęte
w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 KPA, mają cechy czynności informującej o sposobie załatwienia
skargi, identyczne, jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 KPA, którym jednak nie przypisano
uchwały jako prawnej formy działania. W tym przedmiocie również przywołać można postanowienia Naczelnego
Sądu Administracyjnego, jak chociażby to z 11.1.2018 r. (I OSK 2760/17).
Ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę w omawianej sprawie uznając, że
poruszona w niej sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Postanowienie WSA w Gdańsku z 19.7.2019 r., III SA/Gd 236/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na uchwałę Rady Miasta, argumentując brakiem właściwości sądu administracyjnego do rozpatrywania skarg w ramach postępowania skargowo-wnioskowego. Decyzja ta opierała się na przepisach prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz o postępowaniu przed nimi, wykluczających kontrolę instancyjną dla tego rodzaju skarg.