Procedura uzgodnieniowa w Karcie Nauczyciela

Zgodnie z Karta Nauczyciela, zwrot 'podlega uzgodnieniu' oznacza obowiązek poddania treści uchwały procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska. Istotą procedury jest zapoznanie się z opinią związku zawodowego co do konkretnych rozwiązań. Procedura ta wymaga uprzedniości i może być powtarzana w razie potrzeby zmiany skonsultowanych uregulowań.

Tematyka: Karta Nauczyciela, procedura uzgodnieniowa, związki zawodowe, regulamin, wspólne stanowisko

Przyjęty w art. 30 ust. 6a KartaNauczU zwrot „podlega uzgodnieniu” oznacza nałożenie obowiązku poddania
treści uchwały procedurze uzgodnieniowej, celem wypracowania wspólnego stanowiska. Ustawodawca,
formułując sposób działania związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, kładzie przy tym nacisk nie
tyle na efekt uzgodnień w postaci osiągnięcia zgody, ile przede wszystkim na sam fakt uzgadniania, na sam
proces dochodzenia do zgody, zbliżania, czy ujednolicania stanowisk. Nie jest tym samym konieczne
uzyskanie całkowitej zgody związków zawodowych na propozycje organu. Wymagane jest jednak poddanie
projektu procedurze uzgodnieniowej, a tym samym uspołecznienie procesu tworzenia prawa. Istotą tej
procedury jest zapoznanie się ze zdaniem, opinią związku zawodowego co do konkretnych i szczegółowo
przedstawionych rozwiązań i propozycji zawartych w projekcie danej uchwały, nie zaś jedynie generalna
i ogólnikowa wymiana poglądów. Omawiany obowiązek cechuje także uprzedniość co oznacza, że rada
gminy może debatować tylko nad wcześniej uzgodnionym projektem aktu. Jeśli natomiast podczas obrad
rady dostrzeżona zostanie potrzeba zmiany skonsultowanych uregulowań, należy procedurę uzgodnieniową
ponowić. Rada może bowiem uchwalić tylko treść uzgodnionego wcześniej aktu - orzekł Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Opolu.
Opis stanu faktycznego
Uchwałą z 11.3.2019 r. Nr V/40/2019, Rada Gminy Skarbimierz, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8.3.1990
r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.; dalej jako: SamGminU), art. 30 ust. 6 i 6a, art. 49 ust.
1 i ust. 2 ustawy z 26.1.1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 967 ze zm.; dalej jako: KartaNauczU) oraz
rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31.1.2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek
wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za prace w dniu wolnym od pracy (Dz.U. z 2014 r. poz. 416, ze
zm.), ustaliła regulamin określający wysokość stawek oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków za wysługę
lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny
ponadwymiarowe, godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń
wynikających ze stosunku pracy nauczycieli. Rada powierzyła wykonanie uchwały Wójtowi Gminy (§ 21) oraz
postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym
Województwa Opolskiego z macą obowiązującą od 1.9.2018 r. (§ 22).
20.3.2019 r. (data wpływu) uchwała została przekazana do Wojewody Opolskiego, jako organu nadzoru. Pismem
z 24.5.2019 r. Wojewoda Opolski, powołując się na art. 93 ust. 1 SamGminU, wniósł skargę na powyższą uchwałę,
domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na rozprawie 12.9.2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na
uchwałę Rady Gminy Skarbimierz z 11.3.2019 r. Nr V/40/2019 w przedmiocie regulaminu określającego wysokość
oraz warunki przyznawania i wypłacania świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli uchylił zaskarżoną
uchwałę w całości.
Z uzasadnienia Sądu
Zgodnie z art. 30 ust. 6 KartaNauczU, organ prowadzący szkolę będący jednostką samorządu terytorialnego określa
dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego w drodze regulaminu: wysokość stawek dodatków,
o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34
KartaNauczU; szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny
doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3 KartaNauczU; wysokość i warunki wypłacania składników
wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych
przepisach. Zawarta w cytowanym przepisie norma kompetencyjna upoważnia organ stanowiący samorządu
terytorialnego do określenia w regulaminie wysokości stawek oraz szczegółowych warunków przyznawania dodatków
motywacyjnych, wysokości i warunków wypłacania nagród dla nauczycieli. Przepis ten w zakresie ustalania
szczegółowych warunków przyznawania dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki
pracy, stanowi dla organu jednostki samorządu terytorialnego uprawnienie do konkretyzacji w postaci norm prawa
miejscowego - a więc spełniającej wszystkie warunki przewidziane dla tego typu norm- dotyczących materii nim
objętej, a wynikających przede wszystkim z powołanego przepisu art. 30 KartaNauczU oraz aktów wydanych na jego
podstawie, w tym rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie
wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania
dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. z 2014 r.
poz. 416, ze zm.).

Stosownie do art. 30 ust. 6a KartaNauczU regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi
zrzeszającymi nauczycieli. Dodać w tym miejscy wypada, że uzgadnianie ze związkami zawodowymi odbywa się
według zasad określonych w ustawie z 23.5.1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. 2019 r. poz. 263 ze zm.;
dalej jako: ZwZawU). Zgodnie z przepisem art. 19 ust. 1-3 ZwZawU organy władzy i administracji rządowej oraz
organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do
odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni.
Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga
szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od następnego dnia roboczego,
z wyłączeniem soboty, następującego po dniu przekazania założeń albo projektu wraz z informacją
określającą termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za
rezygnację z prawa jej wyrażenia. W przypadku, gdy właściwy organ administracji rządowej lub samorządu
terytorialnego odrzuci w całości lub w części stanowisko związku zawodowego, jest on obowiązany na piśmie
poinformować o tym związek zawodowy oraz podać uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności
stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub
samorządu terytorialnego.
Dla oceny legalności zaskarżonej uchwały istotne znaczenie ma zatem dokonanie prawidłowej interpretacji pojęcia
„uzgodnienia”, które nie zostało w Karcie Nauczyciela zdefiniowane. W tym zakresie Sąd identyfikuje się
z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądowym, które odwołują się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego,
przedstawionego w wyroku z 17.3.1998 r. (U 23/97), dotyczącego art. 4 ust. 2 KartaNauczU, gdzie zamieszczone
zostało identyczne sformułowanie, jak w art. 30 ust. 6a KartaNauczU dotyczące podlegania aktu „uzgodnieniu ze
związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli”. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wskazał m.in., że przepis
art. 4 ust. 2 KartaNauczU dotyczy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, a użyty
w nim termin „uzgodnienie”, zgodnie z jego sensem językowym oznaczać ma czynność polegającą na
„doprowadzeniu do braku rozbieżności”, „ujednolicaniu” czy też „harmonizowaniu” (w znaczeniu „wzajemnego
dostosowania”). Z rozważań Trybunału wynika, że „uzgodnienie” nie może zawsze oznaczać całkowitej
i powszechnej zgody między organem prawotwórczym i wszystkimi podmiotami uczestniczącymi w procesie
stanowienia aktu normatywnego na wszystkie rozwiązania tego aktu, lecz oznaczać musi poddanie treści
stanowionych aktów sformalizowanej procedurze uzgodnieniowej z podmiotami upoważnionymi do tej formy
uczestnictwa w procesie stanowienia aktu normatywnego w celu jej osiągnięcia. Instrumentem tej procedury winny
być protokoły uzgodnień, ale też rozbieżności w razie braku zgody na treść rozwiązań aktu.
Zdaniem Trybunału, ani formuła „w porozumieniu”, ani też „w uzgodnieniu”, używane w przepisach dotyczących
stanowienia aktów normatywnych nie prowadzą do tezy, że podmiot upoważniony do tych form współuczestnictwa
uzyskuje przez to kompetencję do stanowienia prawa i jest współodpowiedzialny za wydany akt normatywny.
W związku z powyższym, uwzględniając argumentację Trybunału Konstytucyjnego Sąd podziela prezentowany
w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że przyjęty w art. 30 ust. 6a KartaNauczU zwrot „podlega
uzgodnieniu” oznacza nałożenie obowiązku poddania treści uchwały procedurze uzgodnieniowej, celem
wypracowania wspólnego stanowiska. Ustawodawca, formułując sposób działania związków zawodowych
w procesie tworzenia prawa, kładzie przy tym nacisk nie tyle na efekt uzgodnień w postaci osiągnięcia zgody,
ile przede wszystkim na sam fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do zgody, zbliżania, czy
ujednolicania stanowisk. Nie jest tym samym konieczne uzyskanie całkowitej zgody związków zawodowych na
propozycje organu. Wymagane jest jednak poddanie projektu procedurze uzgodnieniowej, a tym samym
uspołecznienie procesu tworzenia prawa. Istotą tej procedury, jest zapoznanie się ze zdaniem, opinią związku
zawodowego co do konkretnych i szczegółowo przedstawionych rozwiązań i propozycji zawartych w projekcie danej
uchwały, nie zaś jedynie generalna i ogólnikowa wymiana poglądów. Omawiany obowiązek cechuje także
uprzedniość co oznacza, że rada gminy może debatować tylko nad wcześniej uzgodnionym projektem aktu. Jeśli
natomiast podczas obrad rady dostrzeżona zostanie potrzeba zmiany skonsultowanych uregulowań, należy
procedurę uzgodnieniową ponowić. Rada może bowiem uchwalić tylko treść uzgodnionego wcześniej aktu.
Artykuł 30 KartaNauczU ma istotne znaczenie przy określaniu zasad wynagradzania nauczycieli. Określa on bowiem
składniki wynagrodzenia nauczycieli. Organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego,
uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu
zawodowego, w drodze regulaminu m.in. wysokość stawek dodatków, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania
wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw (art. 30 ust. 6 KartaNauczU). Regulamin
podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Słusznie więc Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Opolu orzekł, że przyjęty w art. 30 ust. 6a KartaNauczU zwrot "podlega uzgodnieniu" oznacza
nałożenie obowiązku poddania treści uchwały procedurze uzgodnieniowej, celem wypracowania wspólnego
stanowiska.
Wyrok WSA w Opolu z 12.9.2019 r., II SA/Op 237/19

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu potwierdza, że zwrot 'podlega uzgodnieniu' oznacza obowiązek procedury uzgodnieniowej, a nie konieczność uzyskania całkowitej zgody związków zawodowych. Istotą jest proces zbliżania stanowisk i osiągnięcia wspólnego stanowiska.