Sankcje wobec małoletniego za naruszenie reguł obowiązujących w ośrodku dla cudzoziemców

Państwo członkowskie nie może pozbawić małoletniego prawa do świadczeń materialnych w związku z naruszeniem reguł obowiązujących w ośrodku dla cudzoziemców. Sprawa Z. Haqbin, afgańskiego małoletniego bez opieki w Belgii, ilustruje problem sankcji w takich sytuacjach.

Tematyka: sankcje, małoletni cudzoziemcy, ośrodek dla cudzoziemców, dyrektywa 2013/33, Trybunał Europejski, świadczenia materialne

Państwo członkowskie nie może pozbawić małoletniego prawa do świadczeń materialnych (zakwaterowanie,
wyżywienie lub odzież) w związku z tym, że poważnie naruszył reguły obowiązujące w ośrodku dla
cudzoziemców lub zachowywał się szczególnie agresywnie.
Stan faktyczny
Z. Haqbin, posiadający obywatelstwo afgańskie, przybył do Belgii jako małoletni bez opieki i w 2015 r. złożył wniosek
o udzielenie ochrony międzynarodowej. Wyznaczono mu opiekuna oraz został on umieszczony w ośrodkach dla
cudzoziemców. Po tym jak Z. Haqbin był jednego z podżegaczy i uczestników bójki w ośrodku dla cudzoziemców
w Broechem został na krótko zatrzymany przez policję. W konsekwencji na podstawie decyzji z 2016 r. Z. Haqbin
został na 15 dni pozbawiony pomocy materialnej w ośrodku. W tym czasie nocował albo w jednym z brukselskich
parków, lub u znajomych. Wówczas jego opiekun złożył w sądzie w Antwerpii wniosek o zawieszenie sankcji
w postaci usunięcia z ośrodka. Wniosek ten został oddalony, ponieważ – skoro Z. Haqbin nie wykazał, że jest
bezdomny – sytuacja nie stanowiła wyjątkowo nagłego wypadku. Następnie Z. Haqbin został przeniesiony do innego
ośrodka dla cudzoziemców. Opiekun Z. Haqbina wniósł do sądu w Brukseli skargę o stwierdzenie nieważności ww.
decyzji z 2016 r. oraz zasądzenie zadośćuczynienia za doznaną przez Z. Haqbina krzywdę. Skarga ta została
oddalona jako niezasadna.
Pytanie prejudycjalne
Czy wykładni art. 20 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z 26.6.2013 r. w sprawie
ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową
(Dz.Urz. L z 2013 r. Nr 180, s. 96) należy dokonywać w ten sposób, że państwo członkowskie może przewidzieć –
wśród sankcji, jakie można nałożyć na wnioskodawcę w sytuacji poważnego naruszenia reguł dotyczących ośrodków
dla cudzoziemców, a także szczególnie agresywnego zachowania – ograniczenie lub cofnięcie świadczeń
materialnych w ramach przyjmowania w rozumieniu art. 2 lit. f) i g) tej dyrektywy?
Stanowisko TS
Pojęcie „świadczenia materialne w ramach przyjmowania”
Trybunał wskazał, że jak wynika z zawartych w art. 2 lit. f) i g) dyrektywy 2013/33 definicji, wyrażenie „świadczenia
materialne w ramach przyjmowania” oznacza pełen zestaw środków, które państwa członkowskie przyznają
wnioskodawcom zgodnie z tą dyrektywą, w tym zakwaterowanie, wyżywienie i odzież świadczone w naturze lub
jako świadczenia pieniężne, talony, lub połączenie tych trzech form pomocy oraz dzienne diety. Na podstawie art. 17
ust. 1 i 2 dyrektywy 2013/33 państwa członkowskie mają obowiązek takiego działania, aby udostępnić
wnioskodawcom świadczenia materialne w ramach przyjmowania w momencie złożenia przez nich wniosku
o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz spowodowania, że środki podjęte w tym celu pozwolą wnioskodawcom
na odpowiedni poziom życia, gwarantujący im utrzymanie oraz ochronę zdrowia fizycznego i psychicznego.
W przypadku „osób szczególnej troski” w rozumieniu art. 21 dyrektywy 2013/33, do których należą małoletni bez
opieki, tacy jak Z. Haqbin w czasie nałożenia na niego spornej sankcji, art. 17 ust. 2 ak. 2 tej dyrektywy stanowi, że
państwa członkowskie mają obowiązek spowodowania, że taki poziom życia będzie im „zapewniany”.
Sankcje w rozumieniu art. 20 ust. 4 dyrektywy 2013/33
Ciążący na państwach członkowskich obowiązek zapewnienia wnioskodawcom dostępu do świadczeń materialnych
w ramach przyjmowania nie ma charakteru bezwzględnego. Unijny prawodawca przewidział w art. 20 dyrektywy
2013/33 okoliczności, w których prawo do korzystania z takich świadczeń może zostać ograniczone lub cofnięte.
Przepis art. 20 ust. 4 tej dyrektywy stanowi, że państwa członkowskie mogą określić „sankcje” mające zastosowanie
w przypadku poważnego naruszenia przez wnioskodawcę reguł obowiązujących w ośrodkach dla cudzoziemców
oraz jego szczególnie agresywnego zachowania. Ponieważ dyrektywa 2013/33 nie definiuje pojęcia „sankcji” oraz nie
precyzuje charakteru tych sankcji TS stwierdził, że państwom członkowskim przysługuje pewien zakres uznania przy
określaniu tych sankcji. W ocenie TS sama treść tego przpeisu nie pozwala na udzielenie odpowiedzi na pytania
postawione przez sąd odsyłający, dlatego w celu dokonania wykładni tego przepisu należy uwzględnić jego kontekst,
ogólną systematykę i cel tej dyrektywy (wyrok CEZ Razpredelenie Byłgarija, C-83/14, pkt 55).

Zdaniem TS sankcje, o których mowa w art. 20 ust. 4 dyrektywy 2013/33, co do zasady mogą dotyczyć
świadczeń materialnych w ramach przyjmowania. Komisja podniosła w tym zakresie, że skoro państwa
członkowskie mają możliwość stosowania środków odnoszących się do tych świadczeń, by chronić się przed
nadużywaniem systemu przyjmowania, powinny one również mieć taką możliwość w przypadku poważnego
naruszenia reguł obowiązujących w ośrodkach dla cudzoziemców oraz szczególnie agresywnego zachowania. Takie
czyny mogą bowiem niekorzystnie wpływać na porządek publiczny oraz na bezpieczeństwo osób i mienia.
Charakter prawny sankcji
Trybunał wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 5 dyrektywy 2013/33 każda sankcja w rozumieniu ust. 4 tego artykułu
powinna być obiektywna, bezstronna, uzasadniona i proporcjonalna do konkretnej sytuacji wnioskodawcy,
a także, w każdych okolicznościach, pozostawić mu dostęp do opieki zdrowotnej oraz godnego poziomu życia.
Jeżeli chodzi o wymóg dotyczący zachowania godnego poziomu życia, to z motywu 35 dyrektywy 2013/33 wynika, że
ma ona na celu zapewnienie pełnego poszanowania godności ludzkiej i wspieranie stosowania m.in. art. 1 Karty praw
podstawowych i musi być odpowiednio wdrażana. Dlatego nałożenie, wyłącznie z powodu wskazanego w art. 20 ust.
4 dyrektywy 2013/33, sankcji polegającej na cofnięciu – choćby czasowo – całości świadczeń materialnych w ramach
przyjmowania odnoszących się do zakwaterowania, wyżywienia czy ubrania, zdaniem TS, byłoby nie do pogodzenia
z wynikającym z art. 20 ust. 5 zd. 3 dyrektywy 2013/33 obowiązkiem zapewnienia wnioskodawcy godnego poziomu
życia, ponieważ sankcja ta pozbawiłaby go możliwości zaspokojenia najbardziej podstawowych potrzeb. Tego
rodzaju sankcja oznaczałaby również naruszenie wymogu proporcjonalności, ponieważ nawet najsurowsze
sankcje mające na celu – w sprawach karnych – karanie uchybień i zachowań wskazanych w art. 20 ust. 4 dyrektywy
2013/33 nie mogą pozbawiać wnioskodawcy możliwości zaspokojenia najbardziej podstawowych potrzeb.
Twierdzenia takiego nie podważa, zdaniem TS, wskazana przez sąd odsyłający okoliczność, że wnioskodawca
relegowany na podstawie sankcji z ośrodka dla uchodźców w Belgii może – w chwili gdy sankcja jest na niego
nakładana – otrzymać wykaz prywatnych ośrodków dla osób bezdomnych, które mogą go przyjąć.
Trybunał doprecyzował, że w przypadkach wskazanych w art. 20 ust. 4 dyrektywy 2013/33 państwa członkowskie
mogą, stosownie do okoliczności sprawy oraz z zastrzeżeniem przestrzegania wymogów postawionych w art. 20 ust.
5 tej dyrektywy, nakładać sankcje, które nie powodują pozbawienia wnioskodawcy świadczeń materialnych w ramach
przyjmowania, takie jak umieszczenie go w odseparowanej części ośrodka dla uchodźców wraz z zakazem
kontaktowania się z niektórymi mieszkańcami ośrodka bądź przeniesienie go do innego ośrodka dla uchodźców lub
innego miejsca zakwaterowania w rozumieniu art. 18 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2013/33. Podobnie art. 20 ust. 4 i 5
dyrektywy 2013/33, zdaniem TS, nie stoi na przeszkodzie zastosowaniu środka w postaci zatrzymania wnioskodawcy
na podstawie jej art. 8 ust. 3 lit. e), jeżeli spełnione są przesłanki z art. 8–11 tej dyrektywy.
„Osoba szczególnej troski”
Trybunał wskazał, że jeżeli wnioskodawca – jak w rozpatrywanej sprawie – jest małoletnim pozbawionym opieki, czyli
jest „osobą szczególnej troski” w rozumieniu art. 21 dyrektywy 2013/33, to organy państwa członkowskiego, gdy
stosują sankcje na podstawie art. 20 ust. 4 dyrektywy 2013/33, powinny dokładniej uwzględniać konkretną
sytuację małoletniego oraz zasadę proporcjonalności, co wynika z art. 20 ust. 5 zd. 2 dyrektywy 2013/33. Z art.
23 ust. 1 dyrektywy 2013/33 wynika, że jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka jest jednym z priorytetów
branych pod uwagę przez państwa członkowskie podczas wprowadzania w życie przepisów tej dyrektywy
dotyczących małoletnich. Zgodnie z art. 23 ust. 2 dyrektywy 2013/33 przy ocenie, co najlepiej służy zabezpieczeniu
interesów dziecka, państwa członkowskie powinny należycie uwzględnić w szczególności czynniki takie, jak
dobrostan małoletniego i jego rozwój społeczny, szczególnie biorąc pod uwagę pochodzenie małoletniego, a także
względy bezpieczeństwa i ochrony.
Reasumując TS orzekł, że wykładni art. 20 ust. 4 i 5 dyrektywy 2013/33 w świetle art. 1 KPP należy
dokonywać w ten sposób, że wśród sankcji, które można nałożyć na wnioskodawcę w przypadku poważnego
naruszenia reguł obowiązujących w ośrodkach dla cudzoziemców oraz szczególnie agresywnego
zachowania, państwo członkowskie nie może przewidzieć sankcji polegającej na cofnięciu, nawet czasowo,
świadczeń materialnych w ramach przyjmowania w rozumieniu art. 2 lit. f) i g) dyrektywy 2013/33 związanych
z zakwaterowaniem, wyżywieniem lub odzieżą, ponieważ jej skutkiem byłoby pozbawienie wnioskodawcy
możliwości zaspokojenia najbardziej podstawowych potrzeb. Nałożenie innych sankcji na podstawie art. 20
ust. 4 powinno w każdych okolicznościach odbywać się z poszanowaniem warunków wymienionych w art. 20
ust. 5, w tym zasady proporcjonalności oraz godności ludzkiej. Natomiast w przypadku małoletniego bez
opieki, sankcje te, w świetle między innymi art. 24 Karty praw podstawowych, powinny być stosowane ze
szczególnym uwzględnieniem nadrzędnego interesu dziecka.
W niniejszym wyroku TS doskonal wykładni art. 20 ust. 4 i 5 dyrektywy 2013/33, zawężająco interpretując zakres
autonomii państw członkowskich w zakresie określania sankcji stosowanych w przypadku poważnego naruszenia
reguł obowiązujących w ośrodkach dla cudzoziemców oraz szczególnie agresywnego zachowania. Uzasadniając
swoje stanowisko TS odwołał się nie tylko do obowiązków nałożonych na państwo członkowskie w przepisach tej

dyrektywy, ale i praw unormowanych w postanowieniach Karty praw podstawowych, w tym poszanowania godności
ludzkiej i praw dziecka.
Wyrok TS z 12.11.2019 r., Haqbin, C-233/18

Trybunał Europejski podkreślił, że sankcje w postaci cofnięcia świadczeń materialnych nie są zgodne z dyrektywą 2013/33, gdyż naruszałyby godność i najbardziej podstawowe potrzeby wnioskodawcy. Konieczne jest stosowanie sankcji proporcjonalnych i z poszanowaniem godności ludzkiej.