Informacja publiczna przetworzona

Publikacja omawia zagadnienia związane z informacją publiczną przetworzoną, analizując przypadki orzeczeń sądów administracyjnych. Przykładem jest wyrok WSA w Warszawie dotyczący odmowy udzielenia informacji publicznej. Autorzy analizują również kwestie związane z interesem publicznym w uzyskaniu informacji przetworzonej oraz pojęcie informacji publicznej przetworzonej w kontekście prawa dostępu do informacji publicznej.
Tematyka: informacja publiczna, przetworzenie informacji, sądy administracyjne, interes publiczny, prawo dostępu do informacji publicznej
Sądy administracyjne już wielokrotnie wypowiadały się na temat definicji informacji publicznej
przetworzonej. Zagadnienia związane z informacją publiczną są często podejmowane w doktrynie
i judykaturze. Zgłębianie tej tematyki to przede wszystkim analiza przypadków, o których rozstrzygają sądy
administracyjne. Omawiane orzeczenie – wyrok WSA w Warszawie z 20.9.2019 r., II SA/Wa 635/19 (niepubl.) –
dotyczy jednego z przypadków zasadnego uznania informacji publicznej za przetworzoną, co skutkowało
tym, że organ - wobec niewykazania interesu publicznego w udzieleniu informacji - zobligowany był do
odmowy udostępnienia takiej informacji.
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej
W omawianej sprawie wnioskodawczyni zwróciła się do uczelni publicznej z wnioskiem o udostępnienie
następujących informacji:
1) czy i jakie działania oraz w jakim czasie zamierza podjąć kanclerz udzielni w związku z pismem dotyczącym
nieprawidłowości w zakładzie medycyny sądowej odnośnie dotacji z UE,
2) ile sekcji zwłok na zlecenie prokuratur wykonał zakład medycyny sądowej, z podaniem ile sekcji zwłok zlecały
poszczególne jednostki organizacyjne prokuratury z podaniem sygnatur spraw i kosztów każdej jednostkowej opinii,
3) w ilu sekcjach uczestniczyli prócz prokuratora studenci bądź doktoranci, a w przypadku odpowiedzi pozytywnej
wnioskodawczyni domagała się dołączenia stosownej dokumentacji studenckiej potwierdzającej taką okoliczność
z podaniem planów zajęć studentów z medycyny sądowej – z rozbiciem na poszczególne miesiące.
W odpowiedzi uczelnia wskazała, że informacja wskazana w punkcie 1) nie stanowi informacji publicznej, natomiast
w odniesieniu do punktu 2) i 3), że informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. Uczelnia nie dysponuje
bowiem zestawieniem informacji w formie jednego dokumentu, który mógłby zostać udostępniony. Przygotowanie
takiego zestawienia wymaga czasochłonnego zaangażowania wielu pracowników, w tym nauczycieli akademickich.
Wobec tego konieczne jest wykazanie, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej, której wniosek dotyczył, jest
szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawczyni wskazała z kolei, że szczególnie istotny interes
publiczny w uzyskaniu żądanych informacji jest uzasadniony logicznymi przesłankami wyjaśnieniami kwestii
uzasadnionego podejrzenia uzyskania wsparcia finansowe z UE przez zakład medycyny sądowej w sposób
niezgodny z przepisami prawa.
Wobec niewykazania przez wnioskodawczynię interesu w uzyskaniu informacji publicznej w powyższym zakresie,
organ wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Od powyższego rozstrzygnięcia
wnioskodawczyni złożyła skargę, w której wskazała między innymi, że pytania kierowane do uczelni publicznej nie
wynikają z ciekawości, lecz z konieczności zgromadzenia takiego materiału dowodowego, by móc przekazać je
organom ścigania w formie zawiadomienia o przestępstwie. Rektor uczelni wniósł o oddalenie skargi.
Stanowisko WSA w Warszawie
WSA w Warszawie skargę wnioskodawczyni oddalił, uzasadniając to poniższymi argumentami:
1.   Bezspornym w sprawie było to, że uczelnia publiczna (jej rektor) jest podmiotem zobowiązanym do stosowania
     przepisów DostInfPubU i udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. Jako prawidłowe Sąd
     ocenił stanowisko rektora uczelni, że żądania informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, zaś
     w sprawie nie występuje przesłanka „szczególnej istotności dla interesu publicznego” w jej udostępnieniu.
2.   Sąd wskazał w pisemnym uzasadnieniu wyroku, że pojęcie „informacji publicznej przetworzonej” jest pojęciem
     nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów
     administracyjnych daje podstawę do odkodowania opisowej decyzji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art.
     3 ust. 1 pkt 1 DostInfPubU.
3.   Za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która w chwili złożenia wniosku
     w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej
     wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych,
     organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadanie informacji proste (por. wyrok NSA z 30.9.2015 r., I OSK
     1746/14).




Przyjmuje się jednak również, że informacji publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną
rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają
dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich
pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej
działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi zatem z potrzebą ich
odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji.
Przetworzenie może bowiem polegać na przykład na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych
z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający
proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy.
Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości
nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być
traktowana na informacji przetworzona (por. wyrok NSA z 5.3.2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z 4.8.2015 r.,
I OSK 1645/14; wyrok NSA z 9.8.2011 r., I OSK 977/11).
W judykaturze przyjmuje się także, że informacja publiczna przetworzona to taka, która stanowi wynik
ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającego użycia dodatkowych sił i środków
oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębnienia w związku
z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja
przygotowywana „specjalnie” dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA
z 5.4.2013 r., I OSK 89/13) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z 12.12.2012 r., I OSK
2149/12; wyrok NSA z 5.4.2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z 3.10.2014 r., I OSK 747/14).
O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje
wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji
wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie
chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to
zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków
i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot
zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania
tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyrok NSA z 9.8.2011 r., I OSK 977/11; wyrok NSA z 6.10.2011 r.,
I OSK 1199/11; wyrok NSA z 2.10.2014 r., I OSK 140.14).
W świetle powyższego zatem prawidłowe jest stanowisko rektora uczelni, który wskazał, że nie posiada gotowej
informacji (zestawienia informacji) w formie dokumentu, który mógłby zostać udostępniony, a przygotowanie
zestawienia, które odpowiadałoby żądaniu skarżącej, wymagałoby czasochłonnego zaangażowania wielu
pracowników, w tym pracowników administracji i nauczycieli akademickich. Organ wyjaśnił przy tym, że rejestr
prowadzonych sekcji zwłok od wszystkich zlecających jest prowadzonych w formie papierowej, a nie elektronicznej.
W ocenie Sądu udostępnienie żądanej informacji publicznej, według kryteriów przedstawionych przez skarżącą,
wymagałoby poczynienia znacznych nakładów pracy i zaangażowania pracowników, które znacznie wykracza poza
bieżącą działalność organu i realizację jest ustawowych zadań.
Dalej w pisemnym uzasadnieniu omawianego orzeczenia Sąd wskazał także na to jak należy rozumieć interes
publicznych stanowiący podstawę udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że „interes publiczny”, wskazany w art. 3 ust. 1 DostInfPubU, obejmuje interes
ogólny (określonej wspólnoty), a nie jedynie interes indywidualny. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do
spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych podmiotów publicznych jako pewnej całości,
zwłaszcza jeśli jest związany z gospodarowaniem mieniem komunalnych lub majątkiem Skarbu Państwa,
przy czym z brzmienia wskazanego przepisu wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji
przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być ono „szczególnie” istotne, co stanowi
dodatkowych kwantyfikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Wnioskodawca
żądający informacji publicznej przetworzonej powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu
odbiorców i że jej „znaczność” jest wyznaczona materią żądanej informacji - ale również, że jej otrzymanie stwarza
realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publiczne
i lepszej ochrony interesu publicznego. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji
ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim
codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu
usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (wyrok NSA z 27.1.2011 r., I OSK 1870/10; wyrok NSA
z 17.5.2012 r., I OSK 416/12).
Wyrok w chwili opracowania n.iusa nie jest prawomocny.
WSA w Warszawie oczywiście słusznie orzekł, że żądana przez wnioskodawczynię informacja jest informacją
publiczną przetworzoną i bardzo precyzyjnie wyjaśnił jak należy rozumieć to pojęcie. Warto zauważyć, że
z analizowanego przez Sąd orzecznictwa wynika, iż ta sama rodzajowo informacja raz może być informacją prostą,



a raz przetworzoną, co zależeć może po prostu o tego jak określone dane katalogują i przechowują dane podmioty.
Zatem względy techniczne niekiedy mogą decydować o charakterze informacji. Nadto wyjaśniono w orzeczeniu
pojęcie interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie informacji publicznej przetworzonej.
Orzeczenie Sądu jest ważnym stanowiskiem w dyskusjach na temat zakresu prawa do informacji publicznej i jego
nieabsolutnego charakteru.
Wyrok WSA w Warszawie z 20.9.2019 r., II SA/Wa 635/19
Stanowisko WSA w Warszawie w sprawie informacji publicznej przetworzonej jest istotne dla dyskusji dotyczącej prawa dostępu do informacji publicznej. Orzeczenie to precyzyjnie definiuje pojęcie informacji publicznej przetworzonej oraz interpretację interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji.