TK: Brak możliwości zaskarżenia skargą kasacyjną postanowienia NSA odrzucającego skargę o wznowienie postępowania

Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 15.5.2019 r. została ustalona zgodność art. 173 § 1 PostAdmU z Konstytucją RP, co dotyczy możliwości zaskarżenia skargą kasacyjną postanowienia NSA o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania. Skarga konstytucyjna spółki "Strem" S.A. skupiała się na braku możliwości odwołania od decyzji NSA, co zostało jednogłośnie rozstrzygnięte na niekorzyść skarżącej. Stan faktyczny oraz analiza związana z prawem do sądu zostały szczegółowo omówione, podkreślając istotę dostępu do sądu w kontekście ochrony praw i wolności jednostki.

Tematyka: TK, Trybunał Konstytucyjny, skarga konstytucyjna, NSA, postępowanie wznowieniowe, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zasada instancyjności, wzorzec kontroli

Wyrokiem z 15.5.2019 r. (SK 26/17) Trybunał Konstytucyjne orzekł, że art. 173 § 1 PostAdmU w zakresie,
w jakim nie przewiduje możliwości zaskarżenia skargą kasacyjną postanowienia Naczelnego Sądu
Administracyjnego, którym ten sąd, orzekając po raz pierwszy o tej sprawie, odrzuca skargę o wznowienie
postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2
oraz w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Wyrok był wynikiem rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny na posiedzeniu niejawnym skargi
konstytucyjnej spółki Towarzystwo Zakładów Chemicznych „Strem” S.A. Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
Stan faktyczny
W skardze konstytucyjnej z 2016 r. Spółka zarzucała niekonstytucyjność ww. przepisu wobec braku możliwości, na
gruncie obowiązujących przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesienia jakiegokolwiek
środka odwoławczego od postanowienia NSA odrzucającego skargę o wznowienie postępowania przed tym sądem.
W szczególności skarżąca zarzuca niekonstytucyjność art. 173 § 1 PostAdmU, zgodnie z którym skarga kasacyjna
przysługuje wyłącznie od wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, wydanego przez
wojewódzki sąd administracyjny, natomiast nie przysługuje w szczególności od postanowienia kończącego
postępowanie w sprawie, wydanego przez NSA, nawet jeśli takim postanowieniem sąd ten po raz pierwszy orzekał
w sprawie wznowienia postępowania.
Skarżąca Spółka wniosła do NSA skargę o wznowienie postępowania, zakończonego wyrokiem z 2008 r., na
podstawie art. 271 pkt 2 PostAdmU, podnosząc zarzut braku należytej reprezentacji w postępowaniu przed NSA
(brak prawidłowo powołanego zarządu). NSA postanowieniem odrzucił tę skargę z powodu przekroczenia terminu jej
wniesienia. Postanowienie to skarżąca zaskarżyła skargą kasacyjną, która została odrzucona przez NSA
postanowieniem z 20.1.2016 r. z powodu niedopuszczalności takiej skargi w świetle przepisów PostAdmU.
Prawo do sądu – z uzasadnienia Trybunału
Zaskarżony przepis brzmi następująco: „Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub
postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu
Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej”. Trybunał uznał art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2
i w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP za adekwatne wzorce kontroli w stosunku do zaskarżonego przepisu.
Zakwestionowana w niniejszej sprawie jako niezgodna z Konstytucją została w istocie nie treść bezpośrednio
wyrażona w zaskarżonym art. 173 § 1 PostAdmU, ale brak treści wymaganej, zdaniem Skarżącej, do uzupełnienia
zawartej w nim regulacji w celu zachowania jej zgodności z Konstytucją RP. Dopuszczalność poddania luki
w treści regulacji ustawowej kontroli Trybunału zależy, w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, od tego, czy
mamy do czynienia z zaniechaniem prawodawczym, czy z pominięciem prawodawczym.
W swym orzecznictwie Trybunał wielokrotnie odnosił się do pojęcia zaniechania prawodawczego,
przeciwstawiając je prawodawczemu pominięciu (zob. zwłaszcza wyrok z 6.11.2012 r., K 21/11 oraz
postanowienie z 30.11.2015 r., SK 30/14). Zaniechanie prawodawcze występuje w szczególności wtedy, gdy
uprawniony jest wniosek, że brak określonej regulacji prawnej lub regulacja w kształcie nadanym przez prawodawcę
jest następstwem jego świadomej decyzji. Nawet jeśli, zdaniem Skarżącej, Konstytucja wymaga, by daną dziedzinę
spraw uregulowano lub uregulowano w sposób inny, niż to uczynił prawodawca, w wypadku zaniechania
prawodawczego kontrola Trybunału jest wyłączona, ponieważ jego rola ogranicza się do funkcji tzw. ustawodawcy
negatywnego. Natomiast w wypadku pominięcia prawodawczego regulacja prawna została ustanowiona
i obowiązuje, ale jej zakres jest niepełny lub zbyt wąski, ponieważ istnieje norma konstytucyjna, w świetle której
ustawodawca powinien uzupełnić badany akt o treść odpowiadającą standardowi konstytucyjnemu.
Wskazywana przez skarżącą luka w treści art. 173 § 1 PostAdmU ma, w świetle powyższych kryteriów,
charakter pominięcia ustawodawczego. Zasada prawa do sądu wynikająca z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP
obejmuje, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, nie tylko zapewnienie podmiotowi dostępu do sądu
w celu poszukiwania ochrony naruszonych wolności i praw, ale także w szczególności prawo do odpowiednio
ukształtowanej i rzetelnej procedury sądowej, zgodnie z wymaganiami sprawiedliwości i jawności, oraz prawo do
odpowiednio ukształtowanego ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy.

W sprawie będącej przedmiotem skargi Skarżąca uzyskała dostęp do sądu w związku z aktem administracyjnym
naruszającym, zdaniem skarżącej, jej prawa podmiotowe, jej sprawa została rozpoznana i postępowanie w tej
sprawie przed sądami administracyjnymi zostało zakończone (wyrokiem NSA). Jak wskazuje orzecznictwo Trybunału
postępowanie wznowieniowe ma charakter akcesoryjny (incydentalny, pomocniczy, „wpadkowy”) w stosunku do
postępowania głównego. W wypadku rozpatrywanej skargi konstytucyjnej, postępowaniem głównym jest
postępowanie zainicjowane przez skarżącą skargą o uchylenie decyzji administracyjnej, a zakończone
prawomocnym wyrokiem NSA. Postępowanie wznowieniowe jest więc z jednej strony postępowaniem odrębnym
w sensie technicznym, stanowiącym - jeśli jest przewidziane w ustawie - element realizacji konstytucyjnego,
formalnego prawa podmiotu do sądu. Z drugiej strony jednak zapadające w tym postępowaniu rozstrzygnięcie nie
dotyczy odrębnego prawa podmiotowego w sensie materialnym, wobec czego jego przedmiot nie jest sam w sobie
sprawą w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Pozostaje ono jednak w ścisłym związku z postępowaniem
głównym, w którym rozstrzyga się (a ściślej, już rozstrzygnięto prawomocnie) sprawę danego podmiotu, i w tym
sensie stanowi element tej samej sprawy.
Z tego punktu widzenia prawo do wznowienia postępowania nie może być uważane za bezpośredni przedmiot
ochrony art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie prawa dostępu do sądu. Ustawodawca zasadniczo ma zatem
swobodę decyzji co do tego, czy i na jakich podstawach w wypadku określonego postępowania prawnego dopuścić
wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem.
W wypadku postępowania wznowieniowego regulowanego przez przepisy prawa o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi trzeba wziąć pod uwagę związek pomiędzy regulacją dostępu do skargi kasacyjnej na odmowę
wznowienia postępowania a strukturą sądownictwa administracyjnego.
NSA jest, jak sama jego nazwa wskazuje, naczelnym, tzn. najwyższym sądem w strukturze sądów administracyjnych
i nie jest podporządkowany żadnemu innemu sądowi. Jego orzeczenia są prawomocne z chwilą wydania i nie służy
od nich żaden zwyczajny środek za-skarżenia. Nie można więc przyjąć, aby powtórne rozpoznanie przez NSA - na
tych samych podstawach - kwestii wznowienia stanowiło element procedury niezbędny, czy choćby istotny albo
pożądany, dla zapewnienia praworządności ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Rzeczywiste
zalety takiej regulacji mogą się ujawnić w nielicznych indywidualnych wypadkach, kiedy nie tylko doszło do błędnej
oceny przez NSA podstaw wznowienia, ale ponadto - uprzednio - do błędnej oceny meritum sprawy przez organy
administracyjne oraz dwie instancje sądowe.
Z powyższych względów Trybunał przyjął, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, analizowany w oderwaniu od innych zasad
konstytucyjnych, jest nieadekwatnym wzorcem kontroli.
Zasada instancyjności – z uzasadnienia Trybunału
Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że zasada instancyjności powiązana jest ściśle z zasadą
dostępu do sądu, ponieważ dotyczy działalności organów państwa rozpoznających kwestie dotyczące
ochrony wolności i praw jednostki, a zatem rozstrzygających sprawy w rozumieniu konstytucyjnym;
w wypadku sądów działalność ta ma charakter wymiaru sprawiedliwości (por. wyrok TK: SK 2/09). Wskazuje
na to ulokowanie art. 78 Konstytucji RP wśród przepisów dotyczących środków ochrony wolności i praw.
Zasada instancyjności nie jest natomiast bezpośrednio powiązana z zasadą dwuinstancyjności dotyczącej
postępowania przed sądami. Jej istotą jest ustalenie, że w każdej sytuacji, gdy organ państwa rozstrzyga
o wolnościach i prawach jednostki, od jego rozstrzygnięcia musi przysługiwać środek zaskarżenia. Zaskarżalność
decyzji i orzeczeń nie jest uzależniona od ich podjęcia w ramach struktury instancyjnej; wymagania art. 78 Konstytucji
RP może spełniać także zaskarżenie „poziome”, tzn. uprawnienie strony do żądania ponownego rozpoznania sprawy
przez ten sam organ (por. np. wyrok z 2.6.2010 r., SK 38/09).
Powołanie się przez skarżącą na zasadę instancyjności nie może jednak być skuteczne, ponieważ sąd
rozstrzygający o dopuszczeniu wznowienia postępowania nie rozpoznaje merytorycznie sprawy w znaczeniu
konstytucyjnym, a jedynie dotyczącą tej sprawy incydentalną kwestię „wpadkową” (por. wyrok T: SK 2/09).
Okoliczność, że od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy ewentualne wszczęcie postępowania w celu ponownego
rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (w której dostęp do sądu i zaskarżalność jego rozstrzygnięcia zostały już stronie
zapewnione), nie uzasadnia wniosku, że ustawodawca ma obowiązek przyznania stronie - tak jak dla
merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy - odrębnego środka zaskarżenia. Zróżnicowanie regulacji tej kwestii
w zależności od tego, czy o wznowieniu rozstrzygał sąd I czy II instancji, nie narusza zasady instancyjności
(zaskarżalności).
Zgodnie z zaskarżonym art. 173 § 1 PostAdmU, kwestia wznowienia w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem NSA jest
rozpoznawana przez ten sam sąd, który uprzednio rozstrzygnął tę samą sprawę merytorycznie. Skarżąca podnosi, że
- ponieważ kwestia wznowienia rozstrzygana jest w takim wypadku przez NSA po raz pierwszy - należy uznać, iż
działa on jako sąd I instancji, wobec czego z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP wynika prawo skarżącej do zaskarżenia
postanowienia o odrzuceniu skargi o wznowienie do tegoż sądu, działającego w II instancji.

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (a także uwzględnionego przez Trybunał stanowiska innych sądów)
wynika jednakże, że NSA, rozpoznając (po raz pierwszy) skargę o wznowienie postępowania, działa jako sąd II,
a nie I instancji. Postępowanie wszczęte skargą o wznowienie i zakończone postanowieniem NSA jest bowiem
postępowaniem akcesoryjnym (nadzwyczajnym, „wpadkowym”) w stosunku do zasadniczego postępowania „w
sprawie”.
Wyrok TK z 15.5.2019 r., SK 26/17

Trybunał Konstytucyjny uznał art. 45 ust. 1 Konstytucji RP za nieadekwatny wzorzec kontroli w przypadku zaskarżanego przepisu. Analizując zasadę instancyjności, Trybunał stwierdził, że postępowanie wznowieniowe przed NSA nie stanowi sprawy w rozumieniu konstytucyjnym. Decyzja NSA w sprawie wznowienia postępowania nie jest zaskarżalna, gdyż sąd ten działa jako instancja druga. Wyrok TK z 15.5.2019 r., SK 26/17, wyjaśnił kontrowersje związane z dostępem do sądu i zaskarżalnością decyzji NSA.