Zależność decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji
Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 4.10.2019 r. wskazał, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny była decyzją zależną od decyzji nakazującej przedłożenie takiego projektu budowlanego.
Tematyka: stwierdzenie nieważności decyzji, decyzja zależna, rażące naruszenie prawa, projekt budowlany zamienny, Wojewódzki Sąd Administracyjny, postępowanie administracyjne
Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 4.10.2019 r. wskazał, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny była decyzją zależną od decyzji nakazującej przedłożenie takiego projektu budowlanego.
Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 KPA. Tak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 4.10.2019 r., VII SA/Wa 702/19, za uchwałą NSA z 13.11.2012 r., I OPS 2/12. Z uzasadnienia do wyroku wprost wynika, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny, wydana na podstawie art. 51 ust. 4 PrBud jest decyzją zależną od decyzji nakazującej przedłożenie takiego projektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 PrBud. Skoro stwierdzono nieważność pierwszej decyzji, w obrocie prawnym nie może funkcjonować druga decyzja. Stan faktyczny Przedstawiając zwięźle stan faktyczny w sprawie, wskazać należy, że inwestor zrealizował – na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę – swoje zamierzenie budowlane i uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku, w którym na dwóch kondygnacjach miały znajdować się lokale mieszkalne, a na poddaszu lokale użytkowe. Organ nadzoru budowlanego, prowadząc z urzędu kontrolę dotyczącą sposobu korzystania z lokali znajdujących się w budynku uznał, że inwestor podjął działania zmierzające do zmiany sposobu użytkowania lokali, tj. z lokali użytkowanych na lokale mieszkalne. Stwierdził w związku z tym niezgodność pomiędzy sposobem korzystania z lokali a treścią pozwolenia na budowę. W związku z tym na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 PrBud organ nadzoru budowlanego zobowiązał inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Przywołany przepis stanowi, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Dążąc do zalegalizowania nowego sposobu korzystania z lokali w budynku, inwestor sporządził projekt budowlany zamienny i przedłożył go do organu I instancji, który z kolei projekt zatwierdził. Tym sposobom inwestor, już po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie budynku z lokalami mieszkalnymi i użytkowanymi, uzyskał zmianę pozwolenia na budowę, na podstawie którego mógł zrealizować budynek z lokalami wyłącznie mieszkalnymi na trzech poziomach. W tle sporu pozostaje kwestia zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącymi ilości kondygnacji z lokalami mieszkalnymi i definicji kondygnacji oraz poddasza użytkowego. Analizowany wyrok zapadł jako skutek przeprowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W toku postępowania administracyjnego doszło do stwierdzenia nieważności zarówno decyzji nakazującej sporządzenie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, jak i decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny – z uwagi na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 KPA). Pierwsza z tych decyzji stała się ostateczna, natomiast druga decyzja została zaskarżona przez inwestora odwołaniem, skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją, a sprawa – na skutek skargi inwestora – została dalej rozstrzygnięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Z uzasadnienia wyroku Wyrokiem z 4.10.2019 r. (VII SA 702/19) WSA w Warszawie skargę inwestora oddalił. W pisemnym uzasadnieniu wyroku wskazano, że w rozpoznawanej sprawie podstawą stwierdzenia nieważności decyzji PINB zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na kontynuowanie rozpoczętych robót budowlanych z przedmiotowym budynku, było wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie podstawą stwierdzenia nieważności decyzji PINB było między innymi rażące naruszenie art. 51 ust. 4 PrBud z powodu zatwierdzenia projektu budowlanego dotyczącego zmiany sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkaniowe, która narusza warunki techniczne oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd podzielił stwierdzenia organu odwoławczego, że zmiana sposobu użytkowania poddasza gospodarczego na poddasze mieszkalne (przebudowa poddasza na lokale mieszkalne – art. 3 pkt 7a PrBud), w tym wykonywane roboty budowlane, były realizowane bez uzyskania wymaganych prawem pozwoleń. Jak zasadnie stwierdził organ, legalizacja samowolnie wykonanych robót budowlanych, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, jest możliwa, jeżeli wykonane roboty budowlane nie są sprzeczne z przepisami prawa, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie doszło do legalizacji zabudowy 3-kondygnacyjnej zamiast 2-kondygnacyjnej, przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd odwołał się w uzasadnieniu do definicji kondygnacji zawartej w § 3 pkt 16 rozporządzanie Ministra Infrastruktury z 12.4.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.; dalej jako: WarunkiTechR). Stwierdził, że poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, jest również kondygnacją. Zmiana sposobu użytkowania kondygnacji poddasza na kondygnację mieszkalną zgodnie z opisem technicznym zawartym w projekcie budowlanym zamiennym powoduje, że budynek będzie miał trzy kondygnacje mieszkalne, co jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, że WWINB decyzją z 10.8.2018 r., po przeprowadzeniu z urzędu postępowania, stwierdził nieważność decyzji PINB w Nowym Tomyślu z 16.11.2017 r., nakazującej przedłożenie projektu budowlanego zamiennego. Decyzja PINB z 14.12.2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, wydana została w oparciu o decyzję z 16.11.2017 r. Dlatego organ słusznie uznał, że kontrolowana decyzja z 14.12.2017 r. jest w rozpoznawanej sprawie decyzją zależną. Organ zasadnie stwierdził nieważność decyzji z 17.12.2017 r., powołując się na uchwałę NSA z 13.11.2012 r., I OPS 2/12, w myśl której stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 KPA. Uchwała ta nie wskazuje jedynie na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji zależnej, lecz jest kategoryczną odpowiedzią na pytanie zawarte we wniosku o podjęcie uchwały, tj.: „Czy stwierdzenia nieważności decyzji, na której oparto inną decyzję zależną, jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, czy też stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 KPA?” WSA stwierdził także, że w sprawie nie występują nieodwracalne skutki prawne, jakie miałaby wywołać kontrolowana decyzja organu powiatowego. Skutki te miałyby polegać na sprzedaży lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku w 2018 r. Nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt (por. wyrok NSA z 12.12.2012 r., II OSK 1952/11). Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na kontynuowanie rozpoczętych robót budowlanych w przedmiotowym budynku, nie kształtowała w żaden sposób stosunków własnościowych. Zatem zbycie lokali przez inwestora nie może być uznane za bezpośredni skutek prawny takiej decyzji. Pojęcie bezpośrednich skutków prawnych musi być interpretowane ściśle. Konsekwencją przyjęcia takiego zapatrywania jest wykluczenie możliwości zakwalifikowania czynności prawnej polegającej na sprzedaży nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej jako nieodwracalnego skutku prawnego wyłączającego możliwość stwierdzenia nieważności danej decyzji administracyjnej. To, że inwestor działał na podstawie i zgodnie z ostateczną decyzją organu zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na kontynuowanie rozpoczętych robót budowlanych, determinuje byt prawny zrealizowanego obiektu, ale jedynie w zakresie oceny legalności działania inwestora. Podsumowując, WSA stwierdził, że decyzja PINB z 14.12.2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 4 PrBud z powodu zatwierdzenia projektu budowlanego dotyczącego zmiany sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkaniowe, która narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz z tego powodu, że stwierdzono nieważność decyzji z 16.11.2017 r. nakazującej przedłożenie projektu budowlanego zamiennego w oparciu o którą wydano kontrolowaną decyzję będącą decyzją zależną. Z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie wyraźnie wynika w jaki sposób należy rozumieć zależność decyzji dotyczących inwestycji budowlanych, w szczególności gdy chodzi o postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd odniósł się także szczegółowo do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, co mogłoby stanowić przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2 KPA). Sprzedaż nieruchomości po uchyleniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny nie jest takim nieodwracalnym skutkiem. Wyrok WSA w Warszawie z 4.10.2019 r., VII SA/Wa 702/19
Wyrok WSA w Warszawie z 4.10.2019 r. jasno definiuje zależność decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd szczegółowo analizuje kwestię nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, wyjaśniając, że sprzedaż nieruchomości po uchyleniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny nie jest nieodwracalnym skutkiem.