Nieodwracalne skutki prawne decyzji muszą być bezpośrednie

Z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że skutki decyzji muszą być rozumiane jako "bezpośrednie" z pominięciem tych "pośrednich". Sprawa dotyczy oceny skutków decyzji nacjonalizacyjnej oraz wyroku WSA w Warszawie. Artykuł 156 § 2 KPA wskazuje na przeszkody we wzruszeniu decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Tematyka: Naczelny Sąd Administracyjny, skutki prawne, decyzja, nieważność, art. 156 § 2 KPA, skargi kasacyjne, postępowanie nadzorcze, nacjonalizacja, stan faktyczny, skutki bezpośrednie

Z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25.9.2019 r. (I OSK 2958/17) wynika, że przez skutki,
o których mowa w art. 156 § 2 KPA należy rozumieć wyłącznie skutki określone wyżej jako „bezpośrednie”
z pominięciem tych „pośrednich” wywołanych przez kolejne zdarzenia, decyzje i czynności. Wyrok dotyczy
sprawy, w której dokonywano oceny skutków decyzji nacjonalizacyjnej.
Przepis art. 156 § 2 KPA wskazuje na przeszkody we wzruszeniu decyzji w postępowaniu o stwierdzenie
nieważności decyzji. Wskazuje on, że nie stwierdza się nieważności decyzji m.in. wtedy, gdy decyzja
wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Stan faktyczny
Omawiany wyrok jest wynikiem rozpoznania przez NSA skarg kasacyjnych Prezydenta Miasta P. wykonującego
zadania z zakresu administracji rządowej oraz Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku WSA w Warszawie
z 13.9.2017 r. (I SA/Wa 123/17) w sprawie ze skarg Ś. Sp. z o.o. z siedzibą w P. i Prezydenta Miasta P. na decyzję
Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie wydania orzeczenia z naruszeniem prawa oraz częściowego
stwierdzenia jego nieważności. NSA oddalił obie skargi kasacyjne.
WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skarg w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy
decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju - obie w częściach stwierdzających wydanie z naruszeniem prawa
orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 10.1966 r.
Przedmiotem postępowania nadzorczego była decyzja nacjonalizacyjna i w związku z tym w tym postępowaniu nie
mogły być oceniane skutki decyzji Wojewody P. z lipca 1991 r. orzekającej o nabyciu z dniem 5.12.1990 r. przez P.
prawa użytkowania wieczystego gruntów i własności posadowionych na nich budynków.
Z uzasadnienia wyroku WSA
Skutkiem prawnym nacjonalizacji było odjęcie dotychczasowemu właścicielowi własności i w postępowaniu
o stwierdzenie nieważności takiej decyzji problem sprowadza się do oceny tego właśnie skutku. Nie chodzi bowiem
o odwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o „odwrócenie” skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą
nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Skutki prawne wywołane przez późniejsze
zdarzenia, nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, że decyzja nacjonalizacyjna, wydana z rażącym naruszeniem
prawa, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 KPA (por. wyrok NSA z 21.3.2001 r., IV SA
2182/99).
Stąd organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym nie usuwa skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej
Wojewody P. z 7.1991 r., gdyż wykracza to poza jego kompetencję, lecz ma na względzie jedynie bezpośrednie
skutki prawne wywołane przez orzeczenie Ministra Budownictwa i Materiałów Budowlanych z października 1966 r.
Uzasadniając oddalenie skargi Prezydenta Miasta P. Sąd I instancji podał, że postępowanie o stwierdzenie
nieważności dotyczyło orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z października 1966
r., wydanego na podstawie art. 2 i 9 ust. 2 ustawy z 25.2.1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia
pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. z 1958 r. Nr 11, poz. 37 ze zm., dalej: ustawa o uregulowaniu).
Zgodnie z art. 2 tej ustawy, przedsiębiorstwa pozostające w dniu jej wejścia w życie pod zarządem
państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z 16.12.1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu
państwowego, przechodzą na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w ustawie.
Brzmienie art. 2 ustawy o uregulowaniu wskazuje, że zachodzi konieczny związek pomiędzy orzeczeniem o przejściu
przedsiębiorstwa na własność państwa, a zarządzeniem o ustanowieniu przymusowego zarządu nad tym
przedsiębiorstwem. Zatem stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu zarządu przymusowego (co ma
miejsce w sprawie), wywołujące skutki od daty jego wydania (ex tunc), prowadzi do sytuacji, w której brak jest
materialnej przesłanki pozostawania przedsiębiorstwa w zarządzie przymusowym państwa (tak wyrok NSA
z 4.2.2011 r., I OSK 505/10). Powoduje to stan rażąco sprzeczny z art. 2 ustawy o uregulowaniu, odpowiadający
przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 KPA.
Z uzasadnienia NSA
NSA podzieliła stanowisko prawne WSA w Warszawie.

NSA rozważał czy przy ocenie przesłanki nieodwracalności skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą
nieważności, należy uwzględniać jedynie jej skutki bezpośrednie, z pominięciem tych, które są następstwem innych
kolejnych decyzji, umów, bądź dalszych czynności prawnych czy też uznawać za skutki decyzji dotkniętej
kwalifikowaną wadą również te, które są wynikiem innych zdarzeń, czynności prawnych czy decyzji, dla których
oceniana decyzja stanowiła podstawę (skutki pośrednie). W takim ujęciu można mówić o wąskim i szerokim
rozumieniu nieodwracalnych skutków prawnych. W okolicznościach analizowanej sprawy problem ten sprowadzał się
do oceny czy powstanie prawa użytkowania wieczystego i prawa własności na rzecz przedsiębiorstwa państwowego
i dalszy obrót tymi prawami powinny być traktowane jako skutek orzeczenia nacjonalizacyjnego z 1966 r. i oceniane
w kontekście art. 156 § 2 KPA jako odwracalny bądź nie, czy też jest to skutek kolejnej decyzji z 7.1991 r.
NSA podzielił w sprawie stanowisko Sądu I instancji, że jeżeli ostateczny stan prawny został ukształtowany przez
szereg następujących po sobie decyzji, to w kategorii nieodwracalności powinny być kwalifikowane skutki
wywołane ostatnią z decyzji, kształtujących stan prawny. Stanowisko to nie prowadzi bynajmniej do wniosku, że
stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej będzie mogło stanowić podstawę do wykreślenia Skarbu Państwa
z księgi wieczystej, a to ze względu na istniejący wpis prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynków.
Wadliwa jest teza, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji nacjonalizacyjnej doprowadzi do faktycznego
przywrócenia prawa własności poprzedniemu właścicielowi i spowoduje, że prawo użytkowania wieczystego dotyczyć
będzie gruntu podmiotów innych niż wskazanych w art. 232 KC. Sposób wykładni przepisów dotyczących prawa
użytkowania wieczystego oraz rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych w zakresie tego prawa, mających
wykluczyć taką niedopuszczalną sytuację, przedstawił SN w uchwale III CZP 90/10.
Pod tym względem nacjonalizacja nieruchomości doprowadziła niewątpliwie do skutków, których w drodze
administracyjnej nie da się odwrócić, niemniej jednak kierując się dotychczasową praktyką stosowania art. 156 § 2
KPA Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł podstaw do kwestionowania stanowiska zajętego przez Sąd
I instancji, że przesłanka nieodwracalności winna mieć zastosowanie w odniesieniu do decyzji bezpośrednio
potwierdzającej powstanie prawa, które następnie podlegało obrotowi cywilnemu.
Oznacza to przyjęcie, że przez skutki, o których mowa w art. 156 § 2 KPA należy rozumieć wyłącznie skutki
określone wyżej jako „bezpośrednie” z pominięciem tych „pośrednich” wywołanych przez kolejne zdarzenia,
decyzje i czynności. Takie też ich rozumienie zostało zaprezentowane w uchwałach Naczelnego Sądu
Administracyjnego m.in. OPS 7/96 i OPS 14/99. Takie podejście nie pozostaje w sprzeczności z powołaną uchwałą
Sądu Najwyższego z 15.2.2011 r. III CZP 90/10: „Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę
użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki
samorządu terytorialnego”. Teza tej uchwały nie ma związku z problematyką nieodwracalności skutków prawnych
w rozumieniu art. 156 § 2 KPA, a w szczególności nie wyjaśnia jak ten przepis na gruncie prawa administracyjnego
rozumieć i stosować. Uchwała ta została podjęta w związku z wątpliwościami jakie miały miejsce w postępowaniu
o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym prowadzonym właśnie w następstwie
stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, a w jej uzasadnieniu Sąd Najwyższy także zwrócił uwagę na
występujące w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności co do rozumienia pojęcia „nieodwracalnych
skutków prawnych” z art. 156 § 2 KPA, nie jest zatem ona przydatna dla interpretacji art. 156 § 2 KPA i nie rozstrzyga
jakie skutki decyzji (bezpośrednie czy i pośrednie) uznawać za nieodwracalne.
Ograniczenie skutków decyzji do jej skutków bezpośrednich powoduje, że strony zainteresowane restytucją
swojego prawa nie są pozbawione możliwości zweryfikowania „pośrednich” skutków kwestionowanej
decyzji we właściwych dla tego celu postępowaniach. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje
wyeliminowanie jej z obrotu ze skutkiem ex tunc, a stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa pozostawia
decyzję w obrocie. Wyłącznie to pierwsze rozstrzygnięcie może potencjalnie doprowadzić do rzeczywistej
restytucji prawa własności i mieć wpływ na ocenę legalności innych kolejnych decyzji, zgodnie z uchwałą
siedmiu sędziów NSA z 13.11.2012 r., I OPS 2/12.
NSA wskazał, że rzeczywiście stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa nie
może odwrócić pośredniego jej skutku, polegającego na powstaniu prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa
własności budynku na rzecz osoby trzeciej, ale z tego względu, że powstanie tego prawa nie jest skutkiem decyzji
o nabyciu nieruchomości przez Państwo, lecz w istocie skutkiem decyzji uwłaszczeniowej z lipca 1991 r., albowiem
na jej podstawie zostało ujawnione. Dopiero stwierdzenie nieważności tej drugiej mogłoby ten skutek odwrócić.
Przyjęcie, że prawo użytkowania wieczystego gruntu i własności budynku jest nieodwracalnym skutkiem prawnym
kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji w istocie zamyka stronom drogę do wykazania we właściwym
postępowaniu wadliwości decyzji z lipca 1991 r.
W orzecznictwie i doktrynie różne ocenia się „nieodwracalność” skutków prawnych, o której mowa w przepisie art.
156 § 2 KPA. Decyzje administracyjne wywołują bowiem wiele konsekwencji prawnych związanych z jej wydaniem,
nie tylko takich, które wprost wynikają z sentencji decyzji. Dotyczy to zwłaszcza decyzji, które odnoszą się do praw
rzeczowych na nieruchomości czy związanych z procesem inwestycyjno-budowlanym. Jedne z nich kształtują wprost
nową sytuację prawną, inne stają się podstawą do dokonania dalszych czynności prawnych. Wyrok NSA stanowi

wprost wyrażone stanowisko o konieczności wystąpienia bezpośrednich skutków decyzji jako przeszkody dla
prowadzenia postępowania nieważnościowego. Jest to zarazem potwierdzenie przeważającego już
dotychczasowego orzecznictwa w tym zakresie.
Wyrok wprost odnosi się do decyzji nacjonalizacyjnej i skutków jej wzruszenia.
Wyrok NSA z 25.9.2019 r., I OSK 2958/17

NSA podkreślił konieczność uwzględnienia jedynie skutków bezpośrednich decyzji, co ma istotne znaczenie przy postępowaniu nieważnościowym. Wyrok ten potwierdza dotychczasowe orzecznictwo w zakresie rozumienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji.