Niezawisłość sądu
Tylko niezawisły „sąd” może złożyć wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Zagadnienie, czy organ występujący z danym wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ma charakter „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE jest regulowane wyłącznie unijnym prawem. Trybunał analizując TEAC podkreślił istotę niezawisłości sądów krajowych, kluczową dla prawidłowego funkcjonowania systemu współpracy sądowej pod postacią mechanizmu odesłania prejudycjalnego przewidzianego w art. 267 TFUE.
Tematyka: niezawisłość, sąd, art. 267 TFUE, Trybunał Sprawiedliwości, prejudycjalne, TEAC
Tylko niezawisły „sąd” może złożyć wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Zagadnienie, czy organ występujący z danym wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ma charakter „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE jest regulowane wyłącznie unijnym prawem. Trybunał analizując TEAC podkreślił istotę niezawisłości sądów krajowych, kluczową dla prawidłowego funkcjonowania systemu współpracy sądowej pod postacią mechanizmu odesłania prejudycjalnego przewidzianego w art. 267 TFUE.
Tylko niezawisły „sąd” może złożyć wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Stan faktyczny Zażalenie B. było rozpatrywane przez hiszpański Naczelny Sąd Administracyjny ds. podatkowych (dalej jako: TEAC), z siedzibą w Madrycie, który rozpoznaje w pierwszej i ostatniej instancji zażalenia na decyzje wydane przez określone centralne organy podatkowe. Jest on również organem odwoławczym od decyzji innych sądów administracyjnych ds. podatkowych (dalej jako: TEA). TEAC postanowił zawiesić postępowanie i zwrócił się do TS z pytaniami prejudycjalnymi. Zagadnienie prawne Czy TEAC stanowi „sąd” w rozumieniu art. 267 TFUE? Stanowisko TS Zagadnienie, czy organ występujący z danym wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ma charakter „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE jest regulowane wyłącznie unijnym prawem. Zgodnie z orzecznictwem Trybunał bierze pod uwagę okoliczności, takie jak: podstawa prawna istnienia organu, jego stały charakter, obligatoryjność jego jurysdykcji, kontradyktoryjność postępowania, stosowanie przez organ przepisów prawa oraz jego niezawisłość (wyrok Margarit Panicello, C-503/15, pkt 27). W odniesieniu do TEAC Trybunał stwierdził, że elementy znajdujące się w aktach sprawy nie pozwalają wątpić w to, że spełnia on kryteria odnoszące się do jego podstawy prawnej, stałego charakteru, obligatoryjności jego jurysdykcji, kontradyktoryjnego charakteru postępowania i stosowania przez ten organ przepisów prawa. Pojawia się natomiast wątpliwość, czy TEAC odpowiada kryterium niezawisłości. W pkt 39 wyroku Gabalfrisa i in. (od C-110/98 do C-147/98) TS orzekł, że hiszpańskie przepisy prawne dotyczące TEA, w brzmieniu, w jakim znajdowały zastosowanie do sprawy, która doprowadziła do wydania tego wyroku, gwarantowały funkcjonalny rozdział między z jednej strony departamentami organów podatkowych odpowiedzialnymi za zarządzanie, rozliczanie i windykację podatkową a z drugiej strony TEA, które orzekają w przedmiocie zażaleń wniesionych na te decyzje wydane przez te departamenty, nie otrzymując żadnych instrukcji od organów podatkowych. W pkt 40 tego wyroku TS stwierdził, że takie gwarancje przyznawały TEA status podmiotu trzeciego względem departamentów (które wydały decyzję będącą przedmiotem zażalenia), oraz niezawisłość konieczną, aby można je było uznać za sądy w rozumieniu art. 267 TFUE. Trybunał uznał, że te stwierdzenia należy zbadać ponownie między innymi w świetle nowszego orzecznictwa, dotyczącego w szczególności kryterium niezawisłości, któremu powinien odpowiadać każdy organ krajowy, aby mógł zostać uznany za „sąd” w rozumieniu art. 267 TFUE. Trybunał podkreślił, że niezawisłość sądów krajowych ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania systemu współpracy sądowej pod postacią mechanizmu odesłania prejudycjalnego przewidzianego w art. 267 TFUE (wyrok Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, pkt 43). Zgodnie z jednolitym stanowiskiem TS pojęcie „niezawisłości” obejmuje dwa aspekty. Pierwszy aspekt, o charakterze zewnętrznym, wymaga, aby dany organ wypełniał swe zadania w pełni autonomicznie, nie podlegając żadnej hierarchii służbowej ani nie będąc podporządkowanym komukolwiek i nie otrzymując nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła, a tym samym będąc chronionym przed ingerencją i naciskami zewnętrznymi mogącymi zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia. Ponadto, nieusuwalność członków danego organu stanowi nieodłączną gwarancję niezawisłości sędziowskiej, gdyż chroni osoby, którym powierzono zadanie sądzenia (wyrok Wilson, C-506/04, pkt 51). Zasada nieusuwalności wymaga w szczególności, aby sędziowie mogli sprawować urząd do momentu ukończenia obowiązkowego wieku przejścia w stan spoczynku lub upływu kadencji sprawowania danej funkcji, jeżeli ma ona charakter czasowy. Trybunał podkreślił, że chociaż ta zasada nie ma charakteru absolutnego, może ona – przy zachowaniu zasady proporcjonalności – doznawać wyjątków wyłącznie pod warunkiem, że uzasadniają je nadrzędne i prawnie uzasadnione względy. Jest zatem powszechnie przyjęte, że sędzia może zostać odwołany, z poszanowaniem właściwych procedur, jeżeli nie jest w stanie dalej sprawować swoich funkcji z powodu niezdolności lub rażącego uchybienia [wyrok Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego), C-619/18, pkt 76]. Gwarancja nieusuwalności członków danego sądu wymaga zatem, aby przypadki odwołania członków tego organu były oparte na wyraźnych i szczególnych przepisach ustawowych, ustanawiających gwarancję wykraczające poza gwarancje przewidziane w ogólnych przepisach prawa administracyjnego i prawa pracy, mające zastosowanie w razie nielegalnego odwołania (wyrok TDC, C-222/13, pkt 32, 35). Drugi aspekt pojęcia „niezawisłości”, o charakterze wewnętrznym, łączy się z pojęciem „bezstronności” i dotyczy jednakowego dystansu do stron sporu oraz właściwych im interesów w odniesieniu do jego przedmiotu. Aspekt ten wymaga poszanowania obiektywizmu i braku wszelkiego interesu w rozstrzygnięciu sporu poza ścisłym stosowaniem przepisu prawa (wyrok Margarit Panicello, C-503/15, pkt 38). Zgodnie jednolita linią orzeczniczą TS pojęcie „niezawisłość”, które stanowi integralny element sądzenia, wymaga przede wszystkim, aby organ orzekający był podmiotem trzecim w stosunku do organu, który wydał zaskarżoną decyzję (wyrok TDC, C-222/13, pkt 29). Trybunał podkreślił, że gwarancje niezawisłości i bezstronności wymagają istnienia zasad – w szczególności co do składu organu, mianowania, okresu trwania kadencji oraz powodów wstrzymywania się od głosu, wyłączenia i odwołania jego członków – pozwalających wykluczyć, w przekonaniu podmiotów prawa, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz co do neutralności w odniesieniu do sprzecznych ze sobą interesów. Odnosząc się do rozpatrywanej sprawy TS stwierdził, że zgodnie ze znajdującymi zastosowanie krajowymi przepisami prezes i członkowie TEAC są mianowani na mocy dekretu królewskiego przyjętego przez radę ministrów na wniosek ministra gospodarki i finansów na czas nieokreślony. Zarówno prezes, jak i członkowie TEAC mogą zostać odwołani zgodnie z tą samą procedurą. Członkowie regionalnych TEA są mianowani przez ministra gospodarki i finansów spośród urzędników znajdujących się na liście, i mogą zostać odwołani przez tego ministra. W związku z tym TS wskazał, że odwołanie prezesa i innych członków TEAC, a także członków TEA nie jest ograniczone, jak wymaga tego zasada nieusuwalności, do pewnych wyjątkowych sytuacji, wyrażających nadrzędne i prawnie uzasadnione powody, które uzasadniałyby przyjęcie takiego środka, z poszanowaniem zasady proporcjonalności i odpowiednich procedur, takich jak niezdolność lub rażące uchybienie sprawiające, że osoby te nie w stanie dalej sprawować swoich funkcji. Zatem zdaniem TS hiszpańskie ustawodawstwo nie gwarantuje, że członkowie TEAC nie są narażeni na naciski zewnętrzne, zarówno bezpośrednie, jak i pośrednie, co wzbudza wątpliwości co do ich niezawisłości. Wprawdzie członkowie TEA działają „niezależnie pod względem organizacyjnym w ramach wykonywania swych funkcji”, oraz sprawują oni „w pełni niezależnie i w ramach swojej odpowiedzialności” powierzone im zgodnie z prawem obowiązki, to jednak nie istnieją szczególne gwarancje w zakresie ich odwołania lub unieważnienia ich mianowania. W ocenie TS taki system nie zabezpiecza w sposób skuteczny przed bezpodstawną interwencją lub naciskami władzy wykonawczej w stosunku do członków TEA (wyrok Syfait i in., C-53/03, pkt 31). Rzecznik generalny wskazał w pkt 31 i 40 opinii, że niektóre cechy postępowania w sprawie nadzwyczajnej skargi przed hiszpańska izbą specjalną ds. ujednolicenia orzecznictwa, przyczyniają się do powstania wątpliwości co do tego, czy TEAC jest „podmiotem trzecim” w odniesieniu do pozostających w sporze interesów. W istocie wyłącznie do dyrektora generalnego ds. podatkowych ministerstwa gospodarki i finansów należy wniesienie nadzwyczajnej skargi na decyzje TEAC, z którymi dyrektor ten się nie zgadza. Tymczasem ten dyrektor jest z urzędu członkiem ośmioosobowego składu orzekającego rozpoznającego taką skargę, podobnie jak dyrektor generalny lub dyrektor departamentu krajowej agencji administracji podatkowej, od którego jest zależny organ będący autorem aktu, którego dotyczy decyzja będąca przedmiotem tej nadzwyczajnej skargi. W ocenie TS wynika z tego brak rozróżnienia pomiędzy statusem strony postępowania w sprawie nadzwyczajnej skargi a statusem członka organu rozpoznającego taką skargę. Trybunał podkreślił, że sama możliwość wniesienia takiej nadzwyczajnej skargi przez dyrektora generalnego ds. podatkowych ministerstwa gospodarki i finansów na decyzję TEAC może powodować wywieranie na TEAC presji, a w konsekwencji wzbudzać w ten sposób wątpliwości co do jego niezawisłości i bezstronności. Tym samym te cechy nadzwyczajnej skargi w celu ujednolicenia orzecznictwa, która może być wniesiona na decyzje TEAC, wskazują na organiczne i funkcjonalne powiązania między tym organem a ministerstwem gospodarki i finansów. Zatem w ocenie Trybunału TEAC nie spełnia wymaganego w odniesieniu do sądu wymogu niezawisłości, rozważanego w jego aspekcie wewnętrznym. Reasumując TS orzekł, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez TEAC jest niedopuszczalny, ponieważ ten organ nie może być uznany za „sąd” w rozumieniu art. 267 TFUE. W niniejszym wyroku TS dokonał interesującej analizy jednego z elementów konstytutywnych pojęcia „sąd” w rozumieniu art. 267 TFUE, a mianowicie niezawisłości. Trybunał odwołując się do obszernego w tym zakresie dotychczasowego orzecznictwa objaśnił, w uzasadnieniu tego wyroku, znaczenie dwóch aspektów pojęcia niezawisłość, czyli o charakterze zewnętrznym (zwłaszcza o zasadę nieusuwalności sędziów) oraz o charakterze wewnętrznym (przede wszystkim podnosząc kwestię bezstronności). Wyrok TS z 21.1.2020 r., Banco de Santander, C-274/14
Trybunał stwierdził, że TEAC nie spełnia wymogu niezawisłości w rozumieniu art. 267 TFUE, co skutkowało odrzuceniem wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Analiza Trybunału dotyczyła dwóch aspektów niezawisłości: zewnętrznego (np. zasada nieusuwalności sędziów) i wewnętrznego (m.in. bezstronność).