Politycy i urzędnicy są odpowiedzialni za zanieczyszczenie powietrza

Sąd krajowy może orzec areszt wobec polityków lub urzędników jeżeli odmawiają wykonania orzeczenia sądu dotyczącego naruszenia przepisów dotyczących jakości powietrza. Artykuł omawia kwestie egzekucji orzeczeń sądowych w kontekście ochrony środowiska i odpowiedzialności polityków oraz urzędników za zanieczyszczenie powietrza.

Tematyka: Politycy, urzędnicy, zanieczyszczenie powietrza, egzekucja orzeczeń, jakość powietrza, Trybunał Sprawiedliwości, odpowiedzialność, ochrona środowiska, wykładnia prawa, areszt dla celów egzekucji

Sąd krajowym może orzec areszt wobec polityków lub urzędników jeżeli odmawiają wykonania orzeczenia
sądu dotyczącego naruszenia przepisów dotyczących jakości powietrza.
Stan faktyczny
W związku z przekroczeniem dopuszczalnej wartość stężenia dwutlenku azotu – określonej na podstawie art. 13 ust.
1 akapit drugi w zw. z częścią B załącznika XI do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE
z 21.5.2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz.U. 2008, L 152, s. 1) –
w Monachium sąd wyrokiem z 2012 r. nakazał Krajowi Związkowemu Bawaria (dalej jako: FB) zmianę „planu działań
w zakresie ochrony powietrza”, tak aby zawierał niezbędne środki w celu jak najszybszego osiągnięcia wartości
dopuszczalnej dla dwutlenku azotu w tym mieście. Wydawane przez monachijskie sądy w toku dalszego
postępowania postanowienia wzywające FB do wykonania tego nakazu pod rygorem grzywny nie zostały wykonane.
Co więcej, przedstawiciele FB, w tym jego premier, poinformowali publicznie, że nie mają zamiaru przestrzegać tych
obowiązków dotyczących zakazu ruchu pojazdów. Wobec tego niemiecka organizacja pozarządowa założyła
wniosek o przymusowe wykonanie tego nakazu w drodze aresztu ministra środowiska i ochrony konsumentów FB lub
ewentualnie premiera tego kraju związkowego.
Pytanie prejudycjalne
Czy wykładni prawa UE, a w szczególności art. 47 akapit pierwszy Karty, należy dokonywać w ten sposób, że
w okolicznościach, które charakteryzują się uporczywą odmową organu krajowego zastosowania się do orzeczenia
sądu nakazującego mu wykonanie jasnego, precyzyjnego i bezwarunkowego obowiązku wynikającego z tego prawa,
a w szczególności z dyrektywy 2008/50, uprawnia on właściwy sąd krajowy do zastosowania aresztu dla celów
egzekucji względem osób pełniących funkcje w organach władzy publicznej?
Stanowisko TS
Zgodnie z orzecznictwem TS w przypadku gdy państwo członkowskie nie spełniło wymogów wynikających z art. 13
ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/50 – przy czym nie wystąpiło ono też o odroczenie terminu na warunkach
przewidzianych w art. 22 tej dyrektywy – na właściwym sądzie krajowym, do którego ewentualnie zostanie
skierowane powództwo, spoczywa obowiązek podjęcia względem organu krajowego wszelkich koniecznych
środków, takich jak nakaz, aby organ ten sporządził plan wymagany przez tę dyrektywę na warunkach w niej
przewidzianych (wyrok ClientEarth, C-404/13, pkt 58).
Trybunał stwierdził, po pierwsze, że wobec braku harmonizacji krajowych mechanizmów egzekucji szczegółowe
przepisy wykonawcze wynikają z wewnętrznego porządku prawnego państw członkowskich. Niemniej jednak,
te przepisy muszą spełniać podwójną przesłankę – nie mogą być mniej korzystne niż przepisy regulujące podobne
sytuacje podlegające prawu krajowemu (zasada równoważności) oraz nie mogą uniemożliwiać lub czynić nadmiernie
utrudnionym wykonywanie praw przyznanych przez unijne prawo (zasada skuteczności) (wyrok Kuhar, C-407/18,
pkt 46). Po drugie, należy przypomnieć, że państwa członkowskie, wdrażając prawo Unii, są zobowiązane do
zapewnienia poszanowania prawa do skutecznego środka prawnego, zgodnie z art. 47 akapit pierwszy Karty
(wyrok Torubarov, C-556/17, pkt 69), co stanowi potwierdzenie zasady skutecznej ochrony sądowej.
Co się tyczy skarg dotyczących przestrzegania prawa ochrony środowiska, w szczególności wnoszonych przez
stowarzyszenia działające na rzecz jego ochrony – tak jak w sprawie w postępowaniu głównym – TS stwierdził, że
prawo do skutecznego środka prawnego jest również przewidziane w art. 9 ust. 4 Konwencji o dostępie do informacji,
udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących
środowiska (dalej jako: Konwencja z Aarhus). W ocenie TS to prawo byłoby iluzoryczne, gdyby porządek prawny
państwa członkowskiego dopuszczał możliwość, aby prawomocne i wiążące orzeczenie sądu pozostawało
bezskuteczne ze szkodą dla strony. Z orzecznictwa TS wynika, że prawo do skutecznego środka prawnego jest tym
bardziej istotne, że w dziedzinie, której dotyczy dyrektywa 2008/50 brak podjęcia wymaganych przez nią środków
stwarzałoby zagrożenie dla zdrowia ludzi (wyrok Janecek, C-237/07, pkt 38).
W celu zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych unijnym prawem ochrony środowiska do
sądu krajowego należy dokonanie takiej wykładni prawa krajowego, która w najszerszym możliwym zakresie
będzie zgodna zarówno z celami art. 9 ust. 3 i 4 Konwencji z Aarhus, jak i skutecznej ochrony sądowej uprawnień
przyznanych prawem Unii (wyrok Lesoochranárske zoskupenie, C-240/09, pkt 50, 51). Zatem ten sąd powinien
zbadać, biorąc pod uwagę wszystkie przepisy prawa krajowego i stosując uznane w porządku krajowym metody
wykładni, czy może on dokonać wykładni tego prawa, która pozwoliłaby mu na stosowanie skutecznych środków

przymusu w celu zapewnienia wykonania przez władze publiczne prawomocnego wyroku, takich jak w szczególności
wysokie, powtarzające się często grzywny, których płatność nie zostanie ostatecznie zaliczona na poczet budżetu,
z którego pochodzą.
Trybunał przypomniał, że w razie niemożności dokonania wykładni przepisu krajowego w sposób zgodny
z wymogami unijnego prawa, sąd krajowy, do którego jako do organu państwa członkowskiego należy w ramach jego
kompetencji stosowanie przepisów prawa Unii, ma obowiązek niestosowania wszelkich przepisów prawa
krajowego sprzecznych z unijnym przepisem bezpośrednio skutecznym na gruncie zawisłego przed nim sporu
(wyrok Popławski, C-573/17, pkt. 58 i 61).
Jednakże TS podkreślił, że zasada skuteczności prawa UE i poszanowanie prawa do skutecznej ochrony sądowej
nie zobowiązują sądu krajowego do niestosowania przepisu prawa krajowego lub jego jedynej wykładni, którą uważa
on za zgodną z konstytucją krajową, jeżeli w ten sposób naruszyłby inne prawo podstawowe zagwarantowane
przez unijne prawo. Trybunał wskazał, że środek przymusu, taki jak areszt w celach egzekucji, stanowi
ograniczenie prawa do wolności zagwarantowane w art. 6 Karty. W odniesieniu do wymogów, które musi spełniać
podstawa prawna ograniczenia prawa do wolności, Trybunał orzekł, w świetle wyroku ETPC Del Río Prada przeciwko
Hiszpanii, że aby ustawa uprawniająca sąd do pozbawienia osobę jej wolności spełniała wymogi art. 52 ust. 1 Karty,
musi ona być wystarczająco dostępna, precyzyjna i przewidywalna w zakresie jej stosowania, tak aby uniknąć
wszelkiego ryzyka arbitralności (wyrok Al Chodor, C-528/15, pkt 38 i 40).
Trybunał wskazał, że istnieją wątpliwości w zakresie łącznego spełnienia przesłanek pozwalających na orzeczenie
aresztu dla celów egzekucji, przewidzianego przez niemieckie prawo względem osób pełniących funkcję polegającą
na sprawowaniu władzy publicznej, dlatego wyłącznie do sądu odsyłającego należy ocena, czy właściwe przepisy
krajowe są, w świetle ich treści i istoty, wystarczająco dostępne, precyzyjne i przewidywalne w ich stosowaniu
i umożliwiają w ten sposób uniknięcie wszelkiego ryzyka arbitralności. Jeśli tak nie jest, sąd krajowy nie może orzec,
wyłącznie na podstawie zasady skuteczności oraz prawa do skutecznej ochrony sądowej aresztu dla celów
egzekucji. Każde ograniczenie prawa do wolności powinno zostać przewidziane przez ustawę spełniającą ww.
wymogi.
Trybunał stwierdził, że w przypadku gdy spornych jest szereg praw podstawowych, ocena przestrzegania zasady
proporcjonalności powinna odbywać się w poszanowaniu koniecznego pogodzenia wymogów związanych
z ochroną poszczególnych praw i właściwej równowagi między nimi (wyrok Sky Österreich, C-282/11, pkt 60).
Rzecznik generalny podkreślił w pkt 86 opinii, że jeżeli orzeczenie aresztu dla celów egzekucji powoduje pozbawienie
wolności, areszt może zostać przewidziany wyłącznie wówczas gdy nie istnieje żaden mniej restrykcyjny
środek pozwalający na osiągnięcie zamierzonego celu. Zdaniem TS wyłącznie w przypadku, gdy sąd odsyłający
miałby dojść do wniosku, że w kontekście wyważenia ograniczenie prawa do wolności wynikające z faktu orzeczenia
aresztu dla celów egzekucji spełnia przesłanki przewidziane w art. 52 ust. 1 Karty – unijne prawo nie tylko zezwala na
zastosowania takiego środka, ale wręcz tego wymaga.
Reasumując TS orzekł, że wykładni unijnego prawa, a w szczególności art. 47 akapit pierwszy Karty, należy
dokonywać w taki sposób, że w okolicznościach, które charakteryzują się uporczywą odmową zastosowania
się przez organ krajowy do orzeczenia sądu nakazującego mu wykonanie jasnego, precyzyjnego
i bezwarunkowego obowiązku wynikającego z tego prawa, a w szczególności z dyrektywy 2008/50, na
właściwym sądzie krajowym spoczywa obowiązek orzeczenia aresztu dla celów egzekucji względem osób
pełniących funkcję polegającą na sprawowaniu władzy publicznej, jeżeli w systemie przepisów prawa
wewnętrznego istnieje wystarczająco dostępna, precyzyjna i przewidywalna w zakresie jej stosowania
podstawa prawna oraz pod warunkiem, że wprowadzone ograniczenie zagwarantowanego w art. 6 Karty
prawa do wolności,, wynikające z takiego orzeczenia, spełnia inne przesłanki przewidziane w tym względzie
w art. 52 ust. 1 Karty. Natomiast w przypadku braku takiej podstawy prawnej w prawie krajowym, unijne
prawo nie uprawnia tego sądu do zastosowania takiego środka.
W niniejszym wyroku Trybunał dokonał wykładni przepisów dyrektywy 2008/50, przy czym jego znaczenie jest
znacznie szersze, ponieważ rozważania TS zawarte w uzasadnieniu tego orzeczenia obejmują również inne unijne
przepisy, w przypadku niewykonania przez organ krajowy wyroku sądowego, który opiera się na prawie krajowym
wynikającym z transpozycji unijnej dyrektywy. Trybunał podkreślił, że wówczas sąd krajowym ma obowiązek takiej
wykładni tego prawa, która pozwoliłaby mu na stosowanie skutecznych środków przymusu w celu zapewnienia
wykonania przez organy publiczne prawomocnego wyroku. W konsekwencji TS uznał, że sąd krajowy może orzec
pozbawienie wolności osób wchodzących w skład takiego organu, jeżeli, taki środek został przewidziany w prawie
krajowym oraz spełnia on wymóg proporcjonalności.

Wyrok TS z 19.12.2019 r., Deutsche Umwelthilfe, C-752/18

Trybunał Sprawiedliwości wydał wyrok dotyczący możliwości orzeczenia aresztu dla celów egzekucji wobec osób pełniących funkcje w organach władzy publicznej w sytuacji odmowy wykonania orzeczenia sądu dotyczącego jakości powietrza. Decyzja ta podkreśla znaczenie skutecznej ochrony sądowej i poszanowania prawa UE.