Wymagania dotyczące wykonania prawa do łączenia rodziny

Publikacja omawia kwestie związane z wymaganiami dotyczącymi wykonania prawa do łączenia rodziny w kontekście odmowy zezwolenia na pobyt lub wycofania dokumentu pobytowego obywatelowi państwa trzeciego będącemu członkiem rodziny obywatela Unii z powodu wyroku skazującego. Przedstawione są także pytania prejudycjalne dotyczące interpretacji dyrektywy 2003/86 oraz stanowisko Trybunału w sprawie kompetencji krajowych organów i interpretacji art. 6 tej dyrektywy.

Tematyka: wykonanie prawa do łączenia rodziny, wyrok skazujący, dyrektywa 2003/86, porządek publiczny, Trybunał Europejski

Państwo członkowskie może odrzucić wniosek o zezwolenie na pobyt lub wycofać dokument pobytowy,
jeżeli na składającym ten wniosek obywatelu państwa trzeciego, będącym członkiem rodziny obywatela Unii,
ciąży wyrok skazujący.
Stan faktyczny
W sprawie C-381/18 G.S. (obywatel państwa trzeciego) otrzymał w Niderlandach zezwolenie na pobyt jako „partner”
członka rodziny rozdzielonej. W 2012 r. G.S. został skazany w Szwajcarii na karę czterech lat pozbawienia wolności
za udział w obrocie środkami odurzającymi, które to czyny zostały popełnione do 2010 r. Jego wniosek
o przedłużenie zezwolenia na pobyt w Niderlandach został odrzucony ze względów porządku publicznego oraz
wycofano, ze skutkiem wstecznym od 2010 r., posiadane przez G.S. zezwolenie na pobyt.
W sprawie C‑ 382/18 V.G. (obywatel państwa trzeciego) w latach 1999–2011 przebywał w Niderlandach. W tym
okresie został on czterokrotnie skazany – na karę polegającą na obowiązku wykonywania pracy lub na grzywnę – za
kradzież sklepową i prowadzenie pojazdu w stanie odurzenia. W 2011 r. został on wydany władzom Armenii
w związku z zarzucanymi mu naruszeniami regulacji dotyczących środków odurzających. W 2016 r. małżonka V.G.
(obywatelka Niderlandów) złożyła wniosek o wydanie V.G. zezwolenia na pobyt. Sekretarz stanu odrzucił ten wniosek
ze względów porządku publicznego.
Pytania prejudycjalne
- Czy na podstawie art. 267 TFUE Trybunał jest właściwy do dokonania wykładni art. 6 dyrektywy Rady 2003/86/WE
z 22.9.2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin (Dz.U. 2003, L 251, s. 12), w sytuacji gdy sąd powinien
wypowiedzieć się w przedmiocie wniosku o zezwolenie na wjazd i pobyt obywatela państwa trzeciego będącego
członkiem rodziny obywatela Unii, który to obywatel Unii nie skorzystał z prawa do swobodnego przemieszczania się,
jeżeli przepis ten znalazł zastosowanie do takiej sytuacji, w sposób bezpośredni i bezwarunkowy, poprzez prawo
krajowe?
- Czy art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy 2003/86 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie praktyce
krajowej, zgodnie z którą właściwe organy mogą – ze względów porządku publicznego – po pierwsze, odrzucić
wniosek o zezwolenie na wjazd i pobyt na podstawie tej dyrektywy ze względu na wyrok skazujący, który zapadł
podczas wcześniejszego pobytu na terytorium danego państwa członkowskiego, oraz, po drugie, wycofać dokument
pobytowy wydany na podstawie tej dyrektywy lub odmówić przedłużenia jego ważności, jeżeli wobec wnioskodawcy
orzeczono karę wystarczająco poważną w stosunku do okresu pobytu?
Stanowisko TS
1. Właściwość Trybunału
Trybunał uznał, że unijny prawodawca nie przewidział stosowania dyrektywy 2003/86 wobec obywatela państwa
trzeciego będącego członkiem rodziny obywatela Unii, który to obywatel Unii nie skorzystał z prawa do
swobodnego przemieszczania się (wyrok C i A, C-257/17, pkt 30). Jednakże z niderlandzkiego prawa wynika, że
jeżeli ustawodawca krajowy poddaje tej samej normie sytuację objętą zakresem zastosowania unijnego prawa
i sytuację, która tym zakresem zastosowania nie jest objęta, to należy je traktować jednakowo. Sąd ten wywiódł stąd,
że na mocy prawa niderlandzkiego ma on obowiązek zastosowania art. 6 dyrektywy 2003/86. Trybunał orzekł, że na
podstawie art. 267 TFUE Trybunał jest właściwy do dokonania wykładni art. 6 dyrektywy 2003/86, w sytuacji
gdy sąd powinien wypowiedzieć się w przedmiocie wniosku o zezwolenie na wjazd i pobyt obywatela
państwa trzeciego będącego członkiem rodziny obywatela Unii, który to obywatel Unii nie skorzystał z prawa
do swobodnego przemieszczania się, jeżeli przepis ten znalazł zastosowanie do takiej sytuacji, w sposób
bezpośredni i bezwarunkowy, poprzez prawo krajowe.
2. Kompetencji krajowych organów
Artykuł 6 ust. 1 dyrektywy 2003/86 przewiduje, że państwa członkowskie mogą odrzucić wniosek o wjazd i pobyt
członków rodziny ze względu na porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne lub zdrowie publiczne.
Natomiast art. 6 ust. 2 akapit pierwszy tej dyrektywy stanowi, że z tych samych względów państwa członkowskie
mogą wycofać dokument pobytowy wydany na podstawie tej dyrektywy lub odmówić przedłużenia jego
ważności. Zatem TS stwierdził, że państwa członkowskie mogą wydawać decyzje, o których mowa w art. 6 ust. 1 i 2
dyrektywy 2003/86, między innymi gdy danego obywatela państwa trzeciego należy uważać za stwarzającego
zagrożenie dla porządku publicznego.

Trybunał stwierdził, że w odróżnieniu zwłaszcza od art. 27 ust. 2 dyrektywy 2004/38, art. 6 ust. 1 i 2 tej dyrektywy nie
wymaga wyraźnie – dla uznania danej osoby za stanowiącą zagrożenie dla porządku publicznego – aby
zachowanie tej osoby stanowiło rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie godzące w jeden
z podstawowych interesów społeczeństwa. W ocenie TS o ile art. 6 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2003/86
przewiduje, że państwa członkowskie uwzględniają między innymi wagę lub rodzaj wykroczenia przeciwko
porządkowi publicznemu popełnionego przez tę osobę lub zagrożenia związane z tą osobą, o tyle obowiązek ten
odsyła do standardu wyraźnie mniej rygorystycznego niż standard wynikający z orzecznictwa TS (wyrok
Orfanopoulos i Oliveri, C-482/01 i C-493/01, pkt 66, 67). W szczególności, oprócz tego, że ten obowiązek nie
wymaga od właściwych władz opierania się w sposób systematyczny na rzeczywistym i aktualnym zagrożeniu, jakie
stanowi zachowanie danej osoby, nie ustanawia on związku między pojęciem „zagrożenia dla porządku publicznego”
oraz ryzykiem narażenia jednego z podstawowych interesów społecznych.
Cel dyrektywy 2003/86 polega na wspieraniu łączenia rodziny i przyznaniu ochrony obywatelom państwa trzeciego,
w szczególności małoletnim (wyrok A i S, C-550/16, pkt 44).
Skoro zezwolenie na łączenie rodziny jest zasadą ogólną to zdaniem TS, art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy 2003/86 należy
interpretować w sposób ścisły, a zakres swobody przyznany państwom członkowskim nie powinien być przez
nie wykorzystywany w sposób naruszający cel tej dyrektywy i jej skuteczność (effet utile). Przy czym TS
zaznaczył, że z wyboru dokonanego przez unijnego prawodawcę wynika, że to ograniczenie zakresu swobody
państw członkowskich nie może oznaczać, że właściwe organy są pozbawione możliwości stosowania art. 6 ust. 1 i 2
dyrektywy 2003/86 wyłącznie w oparciu o okoliczność, że zainteresowana osoba została skazana za przestępstwo,
bez konieczności wykazania, że indywidualne zachowanie tej osoby stanowi rzeczywiste, aktualne i dostatecznie
poważne zagrożenie godzące w jeden z podstawowych interesów społeczeństwa danego państwa członkowskiego.
Natomiast zgodnie z zasadą proporcjonalności, która należy do ogólnych unijnych zasad, krajowa praktyka
stosowania tych przepisów nie może w szczególności wykraczać poza to, co jest niezbędne do zapewnienia
utrzymania porządku publicznego (wyrok K i A, C-153/14, pkt 51). Zdaniem TS wynika stąd, że właściwe organy nie
mogą w sposób automatyczny uznawać, że obywatel państwa trzeciego stanowi zagrożenie dla porządku
publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy 2003/86 wyłącznie na tej podstawie, że został skazany
jakimkolwiek wyrokiem karnym. Tak więc organy te mogą wykazać, że obywatel państwa trzeciego stanowi
zagrożenie dla porządku publicznego, wyłącznie na podstawie faktu, że został on skazany za przestępstwo, jedynie
wówczas, gdy jest to przestępstwo tej wagi lub tego rodzaju, że niezbędne jest uniemożliwienie pobytu tego
obywatela na terytorium danego państwa członkowskiego. Trybunał podkreślił, że przed wydaniem decyzji
negatywnej na podstawie art. 6 dyrektywy 2003/86 właściwe organy powinny zgodnie z art. 17 tej dyrektywy dokonać
indywidualnej oceny sytuacji zainteresowanej osoby, należycie biorąc pod rozwagę charakter i trwałość więzi
rodzinnych danej osoby oraz czas pobytu tej osoby w państwie członkowskim, oraz istnienie więzi rodzinnych,
kulturowych i społecznych z państwem pochodzenia (wyrok E., pkt 58). Trybunał wskazał, że do sądu odsyłającego
należy ustalenie, czy skarżący spełniają te wymogi.
Trybunał orzekł, że art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy 2003/86 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na
przeszkodzie praktyce krajowej, zgodnie z którą właściwe organy mogą – ze względów porządku publicznego
– po pierwsze, odrzucić wniosek o zezwolenie na wjazd i pobyt na podstawie tej dyrektywy z uwagi na wyrok
skazujący, który zapadł podczas wcześniejszego pobytu na terytorium danego państwa członkowskiego,
oraz, po drugie, wycofać dokument pobytowy wydany na podstawie tej dyrektywy lub odmówić przedłużenia
jego ważności, jeżeli wobec wnioskodawcy orzeczono karę wystarczająco poważną w stosunku do okresu
pobytu, pod warunkiem że praktyka ta jest stosowana jedynie w sytuacji, gdy przestępstwo, które
uzasadniało dany wyrok skazujący, miało wagę wystarczającą do wykazania, że niezbędne jest
uniemożliwienie pobytu tego wnioskodawcy, oraz że organy te dokonują indywidualnej oceny przewidzianej
w art. 17 tej dyrektywy. Dokonanie stosownych ustaleń należy do sądu odsyłającego.
Zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą Trybunału nawet jeśli dana sytuacja nie jest unormowana unijnym prawem, ale
w prawie krajowym zawarto analogiczną regulację do treści unijnego prawa, to w takiej sytuacji istnieje interes UE
w tym, aby, celem uniknięcia przyszłych rozbieżności w wykładni, przepisy przejęte z unijnego prawa były
interpretowane w sposób jednolity.
Na uwagę zasługuje przedstawione w niniejszym wyroku stanowisko Trybunału dotyczące interpretacji pojęcia
„porządek publiczny” zawarte w 6 ust. 1 i 2 dyrektywy 2003/86, które nie odnosi się do indywidualnego zachowania
wnioskodawcy stanowiącego rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie godzące w jeden
z podstawowych interesów danego państwa członkowskiego. Przy czym dokonując wykładni celowościowej TS
uznał, że obywatel państwa trzeciego stanowi zagrożenie dla porządku publicznego, wyłącznie na podstawie
okoliczności, iż został on skazany za przestępstwo, jedynie wówczas, gdy jest to przestępstwo tej wagi lub tego
rodzaju, że niezbędne jest uniemożliwienie pobytu tego obywatela na terytorium danego państwa członkowskiego.
Wyrok TS z 12.12.2019 r., G.S. (Menace pour l’ordre public), C-381/18 i C-382/18

Trybunał Europejski uznał, że państwa członkowskie mogą odmówić zezwolenia na pobyt osobom stanowiącym zagrożenie dla porządku publicznego, ale decyzja powinna być poprzedzona indywidualną oceną sytuacji i uwzględnieniem więzi rodzinnych oraz społecznych. Interpretacja art. 6 dyrektywy 2003/86 powinna być ściśła i zgodna z celem wspierania łączenia rodzin oraz ochrony obywateli państw trzecich.