Przewlekłość postępowania administracyjnego - przesłanki
Przewlekłość postępowania administracyjnego może być związana z zarzutem niedochowania należytej staranności w zorganizowaniu postępowania, co prowadzi do długotrwałego, nieefektywnego i nieuzasadnionego prowadzenia spraw. Sąd orzekł, że przewlekłość zachodzi, gdy organ nie załatwia sprawy w rozsądnym terminie. Pojęcie to obejmuje także nieefektywne działania organu i nieuzasadnione przedłużanie terminów załatwienia sprawy.
Tematyka: przewlekłość postępowania administracyjnego, zarzut niedochowania staranności, terminy załatwiania spraw, szybkość postępowania, rażące naruszenie prawa, prawo do wniesienia ponaglenia
Przewlekłość postępowania administracyjnego może być związana z zarzutem niedochowania należytej staranności w zorganizowaniu postępowania, co prowadzi do długotrwałego, nieefektywnego i nieuzasadnionego prowadzenia spraw. Sąd orzekł, że przewlekłość zachodzi, gdy organ nie załatwia sprawy w rozsądnym terminie. Pojęcie to obejmuje także nieefektywne działania organu i nieuzasadnione przedłużanie terminów załatwienia sprawy.
O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzenia czynności (w tym czynności dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia - orzekł WSA we Wrocławiu. Stan faktyczny Przedmiotem skargi wniesionej do WSA we Wrocławiu była kwestia przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i zezwolenia na pracę. Skarżący, działając w oparciu o art. 50 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.8.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: PostAdmU), zawnioskował m.in. o zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji rozstrzygającej niniejszą sprawę. W odpowiedzi na skargę na przewlekłe prowadzenie ww. postępowania organ administracji publicznej - wojewoda wniósł o jej oddalenie. Przewlekłość postępowania administracyjnego Pojęcie "przewlekłość postępowania" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 KPA, zgodnie z którym stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli (...) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Sąd rozstrzygający w niniejszej sprawie sięgnął też do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów załatwiania spraw określonych w art. 35 KPA i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 KPA, wyrażającego zasadę szybkości i prostoty postępowania - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym czynności dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być, co podkreślił Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok NSA z 7.3.2013 r., II OSK 34/13). W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: • złożoność sprawy, • postawę samego skarżącego i właściwych organów, • znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Można zatem stwierdzić, co potwierdził WSA we Wrocławiu, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Zasada szybkości postępowania administracyjnego WSA we Wrocławiu podkreślił, że nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 KPA, jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Terminy załatwiania spraw przez organy administracji publicznej Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 KPA stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. W ocenie Sądu orzekającego, wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przedłużenie czasu trwania postępowania administracyjnego Sąd przypomniał, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 KPA lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając po pierwsze przyczyny zwłoki i po drugie wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz po trzecie - pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 KPA). Zatem pismo organu informujące o uchybieniu terminu powinno zawierać wszystkie trzy wskazane powyżej elementy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 KPA). W przekonaniu Sądu orzekającego w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad jedenastu miesiącach od jego otrzymania, tj. gdy sprawa winna być już dawno finalnie załatwiona biorąc wzgląd na terminy z art. 35 KPA. Powyższe stanowi, w ocenie WSA, że organ prowadzi postępowanie w sprawie przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w Kpa. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 PostAdmU). Rażące naruszenie prawa Co więcej, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu - decyzji), Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a PostAdmU). W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Okoliczności takie jak: bardzo duża liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców, fluktuacja pracowników i podejmowanie działań dla poprawy funkcjonowania organu nie mogą stanowić żadnego usprawiedliwienia organu. Zdaniem WSA właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 PostAdmU. Prawo do wniesienia ponaglenia to instytucja nowa, wprowadzona do Kpa ustawą z 7.4.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie 1.6.2017 r. Zgodnie z art. 37 KPA, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 KPA lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 KPA (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Co ważne, ustawodawca przewidział termin na rozpatrzenie ponaglenia. Zgodnie z art. 37 § 5 KPA organ administracji publicznej rozpatruje ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Wskazany termin ma mieć charakter terminu zawitego, co w praktyce oznacza, że nie ma możliwości jego przedłużenia. Wyrok WSA we Wrocławiu z 30.1.2020 r., III SAB/Wr 1299/19
W świetle zasad postępowania administracyjnego, organy powinny działać sprawnie i z poszanowaniem terminów. Przewlekłe prowadzenie postępowania może skutkować rażącym naruszeniem prawa, co wymaga podjęcia działań naprawczych. Pamiętajmy o prawie do wniesienia ponaglenia w przypadku przewlekłego postępowania administracyjnego.