„Inne uzasadnione przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego

W Kodeksie postępowania administracyjnego zawarto dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: podmiotową i przedmiotową. Przesłanką przedmiotową są 'inne uzasadnione przyczyny', które obejmują m.in. stan zawisłości sprawy, istnienie ostatecznej decyzji lub wniosek nienależący do kompetencji sądu. Sprawa w Krakowie dotyczyła odmowy postępowania administracyjnego z powodu braku wywłaszczenia nieruchomości. Sąd administracyjny uznał, że odmowa była uzasadniona zgodnie z KPA.

Tematyka: Kodeks postępowania administracyjnego, odmowa wszczęcia postępowania, inne uzasadnione przyczyny, stan zawisłości sprawy, decyzja administracyjna, sąd administracyjny, postępowanie administracyjne

W KPA przewidziano dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwsza z nich
ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga – przedmiotowy
(„inne uzasadnione przyczyny”). Przez „inne uzasadnione przyczyny” należy - zgodnie z orzecznictwem
sądów administracyjnych - rozumieć w szczególności stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym
uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę (stan rei iudicatae)
tudzież wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej ani nie
dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego.
Stan faktyczny
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie były postanowienia organów
obu instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na brak objęcia przedmiotowej
nieruchomości wywłaszczeniem, a także brak nabycia jej w sposób pozwalający na zastosowanie w stosunku do niej
instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, uregulowanej w art. 136-142 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej: GospNierU).
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wszczęcie postępowania w trybie art. 136 ust. 3
GospNierU i wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości.
Stanowisko WSA w Krakowie
WSA w Krakowie wskazał, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był art. 61a § 1 ustawy z 14.6.1960 r. –
Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: KPA).
Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu, oceniając proceduralną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia
zauważył, że - zgodnie z ww. przepisem - w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez
osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ
administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Inna uzasadniona przyczyna jako przesłanka odmowy wszczęcia postępowania
Przepis ten wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy
(wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga – przedmiotowy („inne uzasadnione przyczyny”).
Przez „inne uzasadnione przyczyny” rozumie się w szczególności: stan zawisłości sprawy w postępowaniu
wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę (stan rei
iudicatae) tudzież wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej
ani nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego. W dotychczasowych
rozstrzygnięciach sądów administracyjnych wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny należy
rozumieć, m.in.: brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie
administracyjnym oraz żądanie, które dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją albo jej milczącym
załatwieniem.
Zgodnie ze stanowiskiem Sądu orzekającego w niniejszym postępowaniu, podstaw do wydania postanowienia
o odmowie wszczęcia postępowania upatruje się nie tylko w jakichś szczególnych okolicznościach wykluczających
czynienie użytku z kompetencji jurysdykcyjnej, ale także w braku przesłanek do wydania przewidzianej prawem
decyzji kształtującej czyjąś sytuacją prawną. Ogólnie rzecz ujmując, jak wskazał WSA w Krakowie, tylekroć zachodzą
wspomniane podstawy, ilekroć ktoś domaga się czynności jurysdykcyjnych od organu administracji publicznej,
a obiektywnie nie ma możliwości konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku
administracyjnoprawnego, innymi słowy, nie ma sprawy administracyjnej.
Przenosząc powyższe na stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, iż organy obu instancji odmówiły
wszczęcia postępowania na wniosek Skarżącej z uwagi na to, że zawnioskowane do zwrotu nieruchomości, które
były przedmiotem umowy zawartej w 1934 roku, nie zostały nabyte przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia
sensu stricto (decyzji administracyjnej) ani też w inny sposób objęty hipotezą art. 216 GospNierU, co w konsekwencji
- jak słusznie wskazały w uzasadnieniach postanowień organy obu instancji - powoduje, że przepisy o zwrocie
wywłaszczonych nieruchomości nie mają do nich, niejako w założeniu, zastosowania.

Zatem, ustalenie powyższej okoliczności już na etapie badania treści podania (wniosku o wszczęcie postępowania
administracyjnego) uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Sąd orzekający w pełni podzielił ocenę
zaprezentowaną przez organy obu instancji.
Sprawa administracyjna
WSA w Krakowie zauważył, że o sprawie administracyjnej możemy mówić wówczas, gdy mamy do czynienia
z dwoma normami, mianowicie: normą uprawniającą do konkretyzacji prawa (norma kompetencyjna) i normą
konkretyzowaną (norma merytoryczna). Pierwsza norma przesądza o samym istnieniu sprawy, a druga – stanowi
o prawach i obowiązkach, które mają podlegać konkretyzacji. W konsekwencji, co słusznie podkreślił Sąd orzekający,
konieczne jest wyróżnienie dwóch hipotetycznych stanów faktycznych, a mianowicie stanu faktycznego, od którego
zależy sama możliwość podjęcia decyzji stosowania prawa, i stanu faktycznego, od którego zależy treść
rozstrzygnięcia.
Zdaniem WSA w Krakowie, status wskazywanej przez wnioskodawcę nieruchomości jako „nieruchomości
wywłaszczonej” w rozumieniu odnośnych przepisów, jest elementem stanu faktycznego, od którego zależy sama
możliwość podjęcia decyzji stosowania prawa – w razie jego braku nie ma sprawy administracyjnej, a ewentualne
postępowanie jurysdykcyjne byłoby bezprzedmiotowe.
W takim przypadku adekwatną reakcją organu na wniosek jest odmowa wszczęcia postępowania (art. 61a KPA);
gdyby zostało ono wszczęte – i tak podlegałoby umorzeniu (art. 105 KPA).
Odmowa wszczęcia postępowania, a jego umorzenie
W tym kontekście, WSA w Krakowie zauważył, że przewidziane w art. 61a KPA postanowienie o odmowie wszczęcia
postępowania i przewidziana w art. 105 KPA decyzja o umorzeniu postępowania mają wiele wspólnego. W ocenie
Sądu rozstrzygającego, oczywistym jest, iż przyczyny niepodejmowania czynności jurysdykcyjnych i przyczyny, dla
których podjętym czynnościom jurysdykcyjnym kładzie się kres – muszą być tak naprawdę takie same. Różnice
dotyczą jedynie tego, jak dalece są one transparentne i kiedy organ je sobie uświadamia.
W okolicznościach niniejszego przypadku – zdaniem Sądu – odmowa wszczęcia postępowania w formie
postanowienia była w pełni prawidłowa.
Jedynie na marginesie należy zatem dodać, że ewentualne „niewłaściwe” zastosowanie któregoś z wchodzących
w rachubę rozstrzygnięć (postanowienia z art. 61a KPA zamiast decyzji z art. 105 KPA albo odwrotnie) tylko
wyjątkowo mogłoby uchodzić za uchybienie istotne i mogące mieć wpływ na „wynik sprawy”. Na ogół takiego wpływu
zidentyfikować się nie da z uwagi na te same skutki prawne (skuteczne zatrzymanie dalszego biegu sprawy)
wywoływane przez oba przepisy, co wynika z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych (wyrok NSA
z 22.6.2016 r., II OSK 2577/14).
W kwestii charakteru postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego wielokrotnie
wypowiadała się tak doktryna, jak i orzecznictwo. Zgodnie z dotychczasowym (zgodnym i utrwalonym) stanowiskiem
sądów administracyjnych rozstrzygnięcie organów administracji publicznej w przedmiocie odmowy wszczęcia
postępowania administracyjnego (wobec braku możliwości uznania wnioskodawcy za stronę postępowania) jest
rozstrzygnięciem formalnym, a nie merytorycznym (wyrok WSA w Gliwicach z 8.7.2019 r., I SA/Gl 318/19).
W praktyce oznacza to, że w postanowieniu tym nie rozstrzyga się o zasadności żądania. Co więcej, organ nie może
rozpatrywać złożonego wniosku merytorycznie (nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum
żądania). Nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Zadaniem
organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. Już spełnienie
jednej z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania wskazanych w KPA oznacza konieczność wydania
postanowienia o odmowie.

Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się, że przy stosowaniu instytucji odmowy wszczęcia postępowania należy
zachować dużą dozę ostrożności i ograniczyć ją jedynie do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia
postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty już po wstępnej analizie wniosku i nie
wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (wyrok WSA w Gdańsku z 15.5.2019 r., II SA/Gd 45/19).
W przeciwnej sytuacji, stanowisko sądów administracyjnych wskazuje na konieczność wszczęcia postępowania
i w jego toku wyjaśnienia kwestii budzących wątpliwości.

Wyrok WSA w Krakowie z 18.7.2019 r., II SA/Kr 610/19

Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego oparta na 'innym uzasadnionym powodzie' jest decyzją formalną. Organ nie rozstrzyga merytorycznie o żądaniu, lecz jedynie ocenia dopuszczalność wszczęcia postępowania. Sądy administracyjne zalecają stosowanie odmowy jedynie w przypadkach oczywistych, wymagających minimalnej analizy wniosku.