Termin nałożenia kary na członka zarządu spółki publicznej

Tematyka: termin przedawnienia, kara pieniężna, członek zarządu, spółka publiczna, decyzja administracyjna, termin materialnoprawny, NSA, OfertaPublU

Upływ terminu z art. 96 ust. 7 OfertaPublU, liczony od wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji,
wywołuje skutek materialnoprawny w postaci wygaśnięcia kompetencji organu administracji do wymierzenia
członkowi zarządu spółki publicznej kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej - orzekł NSA (wyrok
NSA z 11.4.2019 r., II GSK 740/17).
Stan faktyczny
Przedmiotem skargi była kwestia oceny, czy wskazany w art. 96 ust. 7 ustawy z 29.7.2005 r. o ofercie publicznej
i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach
publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 623 ze zm., dalej: OfertaPublU) termin 6-miesięcy pomiędzy wydaniem decyzji,
o której mowa w art. 96 ust. 1 OfertaPublU, tj. nakładającej karę pieniężną za rażące naruszenie obowiązków
informacyjnych na Spółkę, a nałożeniem kary pieniężnej na osobę fizyczną będącą członkiem zarządu tej Spółki
należy liczyć od wydania decyzji I instancji, czy decyzji ostatecznej (zgodnie z art. 16 § 1 KPA decyzje, od których nie
służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne).
Zarzut skargi kasacyjnej
Skarżąca zarzuciła wyrokowi WSA w Warszawie z 14.10.2016 r. (VI SA/Wa 3012/15) naruszenie m.in. prawa
materialnego, tj. art. 96 ust. 7 OfertaPublU, zgodnie z którym kara, o której mowa w ust. 6 lub 6a, nie może być
nałożona, jeżeli od wydania decyzji, o których mowa w ust. 1, 1e lub 1f, upłynęło więcej niż 6 miesięcy. Zdaniem
Skarżącej naruszenie polegało na błędnej wykładni tego przepisu, tj. na przyjęciu, iż „art. 96 ust. 7 OfertaPublU nie
wymaga aby decyzja o nałożeniu kary na członka zarządu miała walor ostateczności” oraz że „norma prawna
powyższego przepisu zostaje spełniona już w chwili doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej”, co spowodowało
w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na jego niezastosowaniu i uznanie, że nałożenie
kary pieniężnej na Skarżącego nastąpiło przed upływem przedawnienia, podczas gdy nałożenie tej kary nastąpiło
w istocie po upływie przedawnienia, tj. po upływie 6 miesięcy od wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1
OfertaPublU.
Uzasadnienie NSA
NSA uznał, że należy wziąć pod uwagę, iż zgodnie z art. 96 ust. 7 OfertaPublU administracyjna kara pieniężna
nie może zostać nałożona po upływie wyznaczonego w tym przepisie okresu czasu, tj. jeżeli od wydania
decyzji zawierającej tzw. sankcję pierwotną wydaną wobec emitenta upłynęło więcej niż 6 miesięcy (obecnie
12 miesięcy). Na gruncie ww. przepisu w nauce prawa i w orzecznictwie sądowym ukształtowały się dwa odmienne
stanowiska, które NSA zaprezentował w uzasadnieniu.
Zgodnie z pierwszym z nich, niedopuszczalne jest kontynuowanie postępowania odwoławczego po upływie terminu
przedawnienia określonego w art. 96 ust. 7 OfertaPublU, niezależnie od tego, czy organ I instancji w wydanej decyzji
nałożył obowiązek na jednostkę, czy nie. W uzasadnieniu tego stanowiska podkreśla się, że przemawia za tym istota
administracyjnego toku instancji, w którym organ odwoławczy rozpatruje po raz drugi całą sprawę, korzystając
z kompetencji do wydania nowej decyzji merytorycznej. W uzasadnieniu tego poglądu podnosi się także, że każda
decyzja organu II instancji, niezależnie od jej treści, pozostaje decyzją wydaną w nowej sprawie bez jakiejkolwiek
zależności od decyzji zapadłej przed organem I instancji. Dlatego przekroczenie daty przedawnienia nie pozwala
organowi odwoławczemu na podejmowanie jakiegokolwiek działania merytorycznego, w tym na utrzymanie
zaskarżonej decyzji w mocy.
Drugie stanowisko, które zdaniem NSA należy podzielić, zakłada, że upływ terminu przedawnienia w trakcie
toczącego się postępowania odwoławczego (albo z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie stanowi przeszkody
dla organu ponownie rozpatrującego sprawę, czy organu odwoławczego dla podejmowania działania
merytorycznego, w tym na utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy (por. m.in.: wyrok SN z 23.9.1986 r., III AZP
11/1986; wyrok NSA z 27.8.2015 r.,I OSK 2815/13).
6 miesięcy (obecnie 12 miesięcy) od wydania decyzji I instancji
Zdaniem NSA termin określony w art. 96 ust. 7 OfertaPublU ma charakter materialny. W praktyce oznacza to, że
wskazuje on okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach
administracyjnoprawnego stosunku materialnego. W przedmiotowej sprawie, termin materialny łączy się z czynnością
wywołującą, poza skutkami materialnymi, także skutki procesowe. Upływ terminu z art. 96 ust. 7 OfertaPublU
wywołuje przede wszystkim skutek materialnoprawny w postaci wygaśnięcia kompetencji organu do
wymierzenia kary w drodze decyzji administracyjnej.

NSA podkreślił także, że terminy o charakterze materialnoprawnym są co do zasady nieprzywracalne. Wobec tego
szczególnie istotny jest sposób ich obliczania. Dlatego też zasadniczą kwestią podniesioną przez Skarżącą
w skardze kasacyjnej jest to, czy upływ terminu, o którym mowa w art. 96 ust. 7 OfertaPublU należy wiązać z decyzją
ostateczną, czy z decyzją nieostateczną. Zgodnie ze stanowiskiem NSA, przedmiotowy termin należy wiązać
z decyzją pierwszoinstancyjną. Za przyjęciem takiego poglądu przemawiają argumenty wynikające z zasady
prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawowych oraz wykładni systemowej. Przyjęcie przeciwnego stanowiska
prowadziłoby bowiem do możliwości różnego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji,
w zależności tylko od tego, czy wnoszą one wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołanie), czy nie decydują
się na skorzystanie z przysługującego im środka procesowego. Takie różnicowanie stanowiłoby naruszenie zasady
równości, która wynika z art. 32 Konstytucji RP. Za przyjęciem zaprezentowanego stanowisko przemawiają także
zasady wykładni celowościowej w odniesieniu do skutków wywoływanych przez terminy materialne. Skutki takie
dotyczą ustalenia, stworzenia, zniesienia lub zmiany konkretnych praw i obowiązków skonkretyzowanego adresata,
i są efektem stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w I instancji.
Jako dodatkowy argument przemawiający za przyjęciem powyższego poglądu NSA przywołał stanowisko przyjęte
w uchwale NSA z 27.7.2009 r., I OPS 4/09, która dotyczyła zbliżonego problemu prawnego powstałego na gruncie
art. 145 ust. 2 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej:
GospNierU). W omawianej uchwale przesądzono, że dla zachowania wskazanego w tym przepisie terminu
materialnoprawnego w obrocie prawnym powinno istnieć rozstrzygnięcie organu I instancji wydane przed upływem
terminu przedawnienia, przy czym rozstrzygnięcie to nie musi mieć przymiotu ostateczności.
Należy zauważyć, że przesłanka temporalna wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 6 lub 6a OfertaPublU
uległa zmianie. Termin 6 miesięcy został wydłużony i zastąpiony terminem 12 miesięcy. Nastąpiło to w drodze
ustawy z 31.3.2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r.
poz. 615). Zmiana weszła w życie 4.6.2016 r. Co ważne - charakter powyższego terminu nie uległ zmianie.
wyrok NSA z 11.4.2019 r., II GSK 740/17

NSA uznał, że termin z art. 96 ust. 7 OfertaPublU ma charakter materialny i jest nieprzywracalny. Istotne jest powiązanie terminu z decyzją pierwszoinstancyjną. Rozwinięto dwa stanowiska dotyczące możliwości kontynuowania postępowania odwoławczego po upływie terminu przedawnienia. Zmiana terminu z 6 do 12 miesięcy dokonała się w wyniku ustawy z 31.3.2016 r.