Postępowanie kontrolne w sprawie pomocy państwa a uprawnienia beneficjenta
W postępowaniu kontrolnym w sprawie pomocy państwa a uprawnienia beneficjenta. Komisja Europejska dążyła do uchylenia wyroku Sądu UE, który stwierdził nieważność decyzji dot. pomocy państwa dla portu lotniczego w Gdyni. TS podkreślił, że zainteresowane strony nie mogą domagać się kontradyktoryjnej debaty z Komisją.
Tematyka: postępowanie kontrolne, pomoc państwa, beneficjent, Komisja Europejska, Trybunał Sprawiedliwości, prawo do obrony, decyzja TS, zmiana przepisów
W postępowaniu kontrolnym w sprawie pomocy państwa a uprawnienia beneficjenta. Komisja Europejska dążyła do uchylenia wyroku Sądu UE, który stwierdził nieważność decyzji dot. pomocy państwa dla portu lotniczego w Gdyni. TS podkreślił, że zainteresowane strony nie mogą domagać się kontradyktoryjnej debaty z Komisją.
W postępowaniu w sprawie kontroli pomocy państwa członkowskiego przedsiębiorstwa, będące potencjalnymi beneficjentami pomocy państwa, nie mogą rościć sobie prawa do kontradyktoryjnej debaty z Komisją. Odwołanie Komisja Europejska dążyła do uchylenia wyroku Sądu Unii Europejskiej z 17.11.2017 r., Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo/Komisja (T-263/15, dalej jako: zaskarżony wyrok) w zakresie, w jakim Sąd stwierdził w nim nieważność art. 2–5 decyzji UE) 2015/1586 z 26.2.2015 r. (dalej jako: sporna decyzja). W decyzji tej Komisja stwierdziła, że polskie gminy Gdynia i Kosakowo przyznały spółce Port Lotniczy Gdynia‑ Kosakowo sp. z o.o. (dalej jako: PLGK) niezgodną z rynkiem wewnętrznym pomoc państwa w celu pokrycia kosztów inwestycyjnych związanych z przekształceniem położonego w północnej części Polski lotniska wojskowego Gdynia‑ Oksywie w lotnisko cywilne (dalej jako: pomoc inwestycyjna) oraz kosztów operacyjnych związanych z funkcjonowaniem przyszłego lotniska (dalej jako: pomoc operacyjna). Komisja przeanalizowała udostępnienie środków o łącznej wartości około 207,48 mln zł. Zaskarżona decyzja zastąpiła poprzednią decyzję wydaną w tej samej sprawie, tj. decyzję Komisji 2014/883/UE, którą instytucja ta wycofała. Na poparcie odwołania Komisja podniosła trzy zarzuty, z których pierwszy jest oparty na naruszeniach prawa dotyczących zakresu uprawnień, jakie zainteresowane strony w niniejszej sprawie wywodzą z art. 108 ust. 2 TFUE, drugi dotyczy błędnej wykładni spornej decyzji, a trzeci, przedstawiony tytułem pomocniczym, dotyczy nieproporcjonalnego charakteru pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku. Stanowisko TS Zgodnie z orzecznictwem TS przedsiębiorstwa będące potencjalnymi beneficjentami pomocy państwa są uważane za zainteresowane strony i że na etapie badania, o którym mowa w art. 108 ust. 2 TFUE, Komisja ma obowiązek wezwania ich do przedstawienia uwag (wyrok Niemcy i in./Kronofrance, C-75/05 P i C-80/05 P, pkt 37). Chociaż zainteresowane strony nie mogą powoływać się na prawo do obrony, to jednak mają one prawo uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Komisję w odpowiednim zakresie, z uwzględnieniem okoliczności danego przypadku (wyrok Ferriere Nord/Komisja, C-49/05 P, pkt 69). W ramach stosowania art. 108 ust. 2 TFUE Trybunał orzekł, że publikacja ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej stanowi właściwy sposób poinformowania wszystkich zainteresowanych stron o wszczęciu postępowania. Powiadomienie to ma na celu uzyskanie od tych stron wszelkich informacji mogących stanowić dla Komisji wskazówkę co do jej przyszłych działań. Taka procedura gwarantuje również innym państwom członkowskim i zainteresowanym kręgom to, że będą mogły zostać wysłuchane (wyrok Falck i Acciaierie di Bolzano/Komisja, C- 74/00 P i C-75/00 P, pkt 80). Jednakże TS wskazał, że postępowanie w sprawie kontroli pomocy państwa jest, ze względu na jego ogólną systematykę, postępowaniem wszczynanym w stosunku do państwa członkowskiego odpowiedzialnego – w ramach jego zobowiązań wynikających z prawa Unii – za przyznanie pomocy. Trybunał podkreślił, że jeżeli to państwo członkowskie nie miało możliwości ustosunkowania się do pewnych informacji, Komisja, przestrzegając prawa do obrony, nie może uwzględnić ich w swojej decyzji przeciwko temu państwu. W postępowaniu w sprawie kontroli pomocy państwa zainteresowane strony nie mogą one same rościć sobie prawa do kontradyktoryjnej debaty z Komisją, takiej jak debata otwarta na rzecz tego państwa członkowskiego (wyrok Falck i Acciaierie di Bolzano/Komisja, C-74/00 P i C-75/00 P, pkt 82). Żaden przepis dotyczący postępowania w sprawie kontroli pomocy państwa nie przyznaje beneficjentowi takiej pomocy szczególnej roli pośród zainteresowanych stron. W niniejszej sprawie w lipcu 2013 r. Komisja wydała decyzję na mocy której wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do spornego środka pomocy zgodnie z art. 108 ust. 2 TFUE i wezwała zainteresowane strony w niniejszej sprawie do przedstawienia uwag. W decyzji 2014/883 Komisja stwierdziła, że rozpatrywany projekt finansowania stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE i że pomoc ta powinna zostać odzyskana przez władze polskie w zakresie, w jakim została wypłacona. Decyzja ta została następnie cofnięta i zastąpiona sporną decyzją. Z pkt 79 zaskarżonego wyroku wynika, że zainteresowane strony nie zostały wezwane do skutecznego przedstawienia swoich uwag w przedmiocie możliwości zastosowania i ewentualnego wpływu wytycznych z 2014 r. przed wydaniem spornej decyzji, mimo że wytyczne te zostały opublikowane 4.4.2014 r., czyli po wydaniu decyzji 2014/883, a zatem po zamknięciu po raz pierwszy postępowania wyjaśniającego. Z orzecznictwa TS wynika, że Komisja nie może, nie naruszając przy tym uprawnień procesowych zainteresowanych stron, oprzeć swojej decyzji na nowych zasadach wprowadzonych przez nowe przepisy prawne, bez wezwania tych stron do przedstawienia uwag w tym względzie (wyrok Ferriere Nord/Komisja, C-49/05 P, pkt 70, 71). Jednakże co do zasady uchybienie proceduralne powoduje stwierdzenie nieważności decyzji w całości lub w części jedynie wtedy, gdy w przypadku braku takiego uchybienia zaskarżona decyzja mogłaby mieć inną treść (wyrok Bernardi/Parlament, 150/84, pkt 28). Niniejsza sprawa dotyczy sytuacji, w której ma miejsce zmiana przepisów prawnych po umożliwieniu zainteresowanym stronom przez Komisję przedstawienia uwag i przed wydaniem przez nią decyzji w sprawie projektu pomocy, i gdy instytucja ta opiera tę decyzję na nowych przepisach prawnych bez wezwania wskazanych stron do przedstawienia uwag w ich przedmiocie. Trybunał stwierdził, że samo istnienie różnic między przepisami prawnymi, w przedmiocie których strony te miały możliwość przedstawienia uwag, a przepisami prawnymi, na których oparta jest dana decyzja nie może jako takie prowadzić do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W ocenie TS Sąd naruszył zatem prawo w pkt 81 zaskarżonego wyroku, gdy orzekł, że prawo zainteresowanych stron do przedstawienia uwag, w okolicznościach takich jak rozpatrywane w niniejszej sprawie, ma charakter istotnego wymogu proceduralnego w rozumieniu art. 263 TFUE, którego naruszenie pociąga za sobą stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, bez konieczności wykazania, że naruszenie tego prawa mogło wpłynąć na treść tej decyzji. Zatem Sąd naruszył również prawo w pkt 83 tego wyroku, oddalając argumentację Komisji, za pomocą której instytucja ta zmierzała do wykazania, że sporna decyzja miałaby identyczną treść, gdyby zainteresowanym stronom umożliwiono przedstawienie uwag w przedmiocie wytycznych z 2014 r., ponieważ pomoc operacyjna była w każdym razie niezgodna z rynkiem wewnętrznym ze względu na niezgodność pomocy inwestycyjnej z tym rynkiem. W ocenie TS Sąd nie mógł, nie naruszając orzecznictwa dotyczącego uprawnień procesowych zainteresowanych stron ani stwierdzić, że nie jest konieczne badanie wpływu na sporną decyzję braku wezwania zainteresowanych stron do wypowiedzenia się w przedmiocie wytycznych z 2014 r. przed wydaniem tej decyzji, ani stwierdzić takiego wpływu bez zbadania argumentacji Komisji zmierzającej do wykazania istnienia autonomicznej i niezależnej podstawy prawnej uzasadniającej tę decyzję. Trybunał stwierdził, że nawet gdyby zainteresowanym stronom w niniejszej sprawie umożliwiono przedstawienie uwag w przedmiocie wytycznych z 2014 r. przed wydaniem spornej decyzji i gdyby udało im się wykazać, że pomoc operacyjna spełnia odpowiednie kryteria przewidziane w tych wytycznych, to – z powodów przedstawionych w motywach 244 i 245 wskazanej decyzji – Komisja słusznie doszła do wniosku, iż pomoc ta jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym. Oddalając przedstawioną przez Komisję argumentację zmierzającą do wykazania, że sporna decyzja miałaby identyczną treść, gdyby zainteresowane strony w niniejszej sprawie zostały wezwane do wypowiedzenia się w przedmiocie znaczenia wytycznych z 2014 r., Sąd naruszył zatem stanowisko TS przedstawione w wyroku Ferriere Nord/Komisja (pkt 78–83) i błędnie zinterpretował sporną decyzję. Trybunał uznał, że Sąd niesłusznie orzekł, iż okoliczność, że Komisja nie umożliwiła zainteresowanym stronom w niniejszej sprawie przedstawienia uwag w przedmiocie znaczenia wytycznych z 2014 r. przed wydaniem spornej decyzji, pociąga za sobą stwierdzenie jej nieważności, a w związku z tym w pkt 91 zaskarżonego wyroku niesłusznie uwzględnił zarzut szósty podniesiony w pierwszej instancji i stwierdził nieważność art. 2–5 tej decyzji. Trybunał orzekł: 1) Wyrok Sądu Unii Europejskiej Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo/Komisja (T-263/15), zostaje uchylony. 2) Zastrzeżenie trzecie zarzutu szóstego skargi o stwierdzenie nieważności zostaje oddalone w zakresie, w jakim zastrzeżenie to jest oparte na naruszeniu uprawnień procesowych zainteresowanych stron w niniejszej sprawie, polegającym na nieumożliwieniu im wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji Komisji 2015/1586, w przedmiocie znaczenia komunikatu Komisji zatytułowanego „Wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych”. 3) Sprawa zostaje przekazana Sądowi Unii Europejskiej do ponownego rozpoznania w zakresie, po pierwsze, aspektów zastrzeżenia trzeciego zarzutu szóstego skargi o stwierdzenie nieważności, w przedmiocie których nie wypowiedział się on w wyroku Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo/Komisja, a po drugie, zarzutów od pierwszego do piątego tej skargi. W niniejszym wyroku Trybunał uznał, że ze względu na to, iż postępowanie kontrolne w sprawie pomocy państwa nie jest postępowaniem wszczynanym przeciwko beneficjentowi lub beneficjentom tej pomocy, to tym samym nie mają one uprawnienia do dochodzenia tak szerokich praw, jak prawo do obrony. Ponadto, wymóg zwrócenia się do zainteresowanych stron o zajęcie stanowiska w toku postępowania w sprawie pomocy państwa, po istotnej zmianie przepisów prawnych, nie stanowi istotnego wymogu proceduralnego, którego naruszenie powodowałoby stwierdzenie nieważności decyzji. Wyrok TS z 11.3.2020 r., Komisja przeciwko Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C-56/18 P
Trybunał uznał, że beneficjenci pomocy państwa nie mają takich samych praw jak w postępowaniach przeciwko nim. Wymóg zwrócenia się do zainteresowanych stron po zmianie przepisów nie jest istotnym wymogiem proceduralnym.