Zakres kompetencji sądu administracyjnego

Sąd administracyjny, co do zasady nie dokonuje ustaleń stanu faktycznego, a jego zadaniem jest ocena zgodności działań organów administracji publicznej z przepisami. Artykuł prezentuje analizę wyroku NSA dotyczącego skargi kasacyjnej od decyzji Burmistrza w sprawie zagospodarowania terenu.

Tematyka: sąd administracyjny, kompetencje, ustalenie stanu faktycznego, skarga kasacyjna, NSA, WSA, plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja administracyjna

Sąd administracyjny, co do zasady nie dokonuje ustaleń stanu faktycznego, a jego zadaniem jest ocena zgodności działań organów administracji publicznej z przepisami. Artykuł prezentuje analizę wyroku NSA dotyczącego skargi kasacyjnej od decyzji Burmistrza w sprawie zagospodarowania terenu.

Sąd administracyjny, co do zasady nie posiada kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego
w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu
administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie
i ocena, czy organ ten, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania
administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska, co do
tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty - orzekł NSA w wyroku z 26.9.2019 r., II OSK 2689/17,
.
Stan faktyczny
Przedmiotem niniejszego postępowania przed NSA jest skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z 30.5.2017 r. (VIII SA/Wa 983/16, 
) oddalającego skargę Strony skarżącej
na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji administracyjnej
organu pierwszej instancji (Burmistrza) o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy
i zagospodarowania terenu.
Decyzja organu administracji publicznej (Burmistrza) zapadła na podstawie art. 105 § 1 KPA w zw. z art. 59 ust. 1
ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej:
PlanZagospU) wobec stwierdzenia przeszkody do wydania decyzji merytorycznej w postaci faktu, że planowana
inwestycja Strony skarżącej była zlokalizowana na działce inwestycyjnej położonej na obszarze objętym uchwalonym
miejskim planem zagospodarowania przestrzennego.
Wskazana powyżej decyzja administracyjna organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy przez
Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ odwoławczy wskazał, że miejski plan zagospodarowania
przestrzennego stanowi prawo miejscowe, a jego obowiązywanie skutkuje tym, że nie jest wówczas możliwe wydanie
decyzji o warunkach zabudowy, gdyż byłaby ona dotknięta wadą nieważności. Dlatego też - w ocenie organu
odwoławczego - postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.
Argumentacja WSA w Warszawie
Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do WSA w Warszawie, który wskazanym na wstępie wyrokiem,
oddalił ją. W motywach rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie WSA w Warszawie stwierdził, że wejście
w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że od tej pory to ten właśnie akt
stanowi podstawę do ustaleń w zakresie sposobu zagospodarowania terenów, bez konieczności i możliwości
wydawania decyzji w tym zakresie. Z kolei - jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny - interpretacji planu
w kontekście dopuszczalnej zabudowy na tym terenie będzie dokonywał organ administracji architektoniczno-
budowlanej wydający pozwolenie na budowę.
Zatem, zgodnie ze stanowiskiem przyjętym przez WSA w Warszawie - organ odwoławczy od momentu wejścia
w życie planu miejscowego nie tylko nie miał obowiązku odnosić się do argumentów Strony skarżącej,
przemawiających jej zdaniem za dopuszczalnością wnioskowanej zabudowy na tym terenie, lecz zobowiązany był
takiej analizy zaniechać.
Skarga kasacyjna
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Strona skarżąca i zarzuciła m.in.: naruszenie przepisów
postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z 30.8.2002 r. - Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 225 ze zm., dalej: PostAdmU) poprzez nieustosunkowanie
się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich okoliczności sprawy i niewyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu wskazanego powyżej zarzutu Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że rozstrzygnięcie sądu
pierwszej instancji opiera się na nierozpoznaniu istoty sprawy i błędnym ustaleniu stanu rzeczy. Wskazując na
powyższe Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy
WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Stanowisko NSA
W ocenie NSA, nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 PostAdmU, poprzez błędne ustalenie
stanu faktycznego sprawy administracyjnej.





Argumentując przyjęte w niniejszej sprawie stanowisko, NSA w pierwszej kolejności odwołał się do treści przepisów
prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej skardze. Zgodnie bowiem z treścią art. 141 § 4 PostAdmU,
w którym ustawodawca zdecydował się wskazać prawidłową konstrukcję uzasadnienia wyroku sądu
administracyjnego i jego obligatoryjne elementy, uzasadnienie wyroku powinno zawierać: 1) zwięzłe przedstawienie
stanu sprawy, 2) zarzutów podniesionych w skardze, 3) stanowiska pozostałych stron, 4) podstawę prawną
rozstrzygnięcia oraz 5) jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona
przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Następnie, Sąd rozstrzygający w niniejszej sprawie odwołał się do dotychczasowego orzecznictwa sądów
administracyjnych, a mianowicie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 15.2.2010 r. (II FPS 8/09, 
), w której uzasadnieniu podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia
(wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd
sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym,
że ma on dać rękojmię, że sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić
sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie
wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.
Ponadto, NSA wyraźnie wskazał, że sąd administracyjny, co do zasady nie posiada kompetencji do
dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej.
Zadanie to należy - zgodnie ze stanowiskiem przyjętym przez NSA - do organu administracji publicznej.
Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie i ocena, czy organ ten,
dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu
mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska, co do tego, jaki stan faktyczny
został przez sąd przyjęty.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, zgodnie z oceną przyjętą przez NSA, należy stwierdzić, że
uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie, spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4
PostAdmU. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Rozważania
prawne są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania
wojewódzkiego sądu administracyjnego. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd pierwszej
instancji rzetelnie odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy.
NSA zauważył, że Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała przy tym, jakie to błędne ustalenia stanu faktycznego
wziął pod uwagę sąd wojewódzki podczas wyrokowania. Niesporne są te okoliczności, które w skardze kasacyjnej
przywołał jej autor i sąd a quo tych okoliczności nie kwestionował. Dotyczy to tak dwukrotnego zawieszania
postępowania administracyjnego przez organ gminy, jak i dwukrotnego uchylenia przez SKO wydanych w tym
przedmiocie postanowień Burmistrza. Nie zostało także w skardze kasacyjnej podważone, że w dacie umorzenia
postępowania przez organ pierwszej instancji obowiązywał już uchwalony przez Radę Miejską miejscowy plan
zagospodarowania przestrzennego. Z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji SKO istotny przeto był
stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji umorzeniowej przez organ gminy, skoro została ona
utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Tych zaś okoliczności, najistotniejszych dla kierunku rozstrzygnięcia
przez sąd wojewódzki, w skardze kasacyjnej nie podważono.
Powyższe uwagi NSA prowadzą do wniosku, że zarzut Strony skarżącej kasacyjnie naruszenia art. 141 § 4
PostAdmU jest nietrafny.
Zagadnienie zakresu kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania ustaleń stanu faktycznego rozpatrywanej
sprawy stanowiło wielokrotnie przedmiot wypowiedzi tak przedstawicieli doktryny, jak i dotychczasowych orzeczeń
sądów administracyjnych. Teza analizowanego wyroku NSA jest zbieżna ze stanowiskiem wynikającym
z wcześniejszych rozstrzygnięć sądów administracyjnych, z których jasno wynika, że podstawę rozważań sądu
stanowi ustalony przez organ stan faktyczny, jaki wynika z akt sprawy administracyjnej i określony w danej
sprawie stan prawny (wyrok NSA z 4.9.2019 r. I GSK 136/19, 
). Co więcej, jak wielokrotnie wskazywał NSA,
przepis art. 141 § 4 PostAdmU, który jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, jako
samodzielna podstawa kasacyjna nie może też służyć podważeniu prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych
przez organy administracyjne, akceptacji przez sąd pierwszej instancji tych ustaleń i przyjęcia ich za podstawę
faktyczną rozstrzygnięcia. Podstawę tego rodzaju zarzutu stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PostAdmU. Przepis art. 141
§ 4 PostAdmU może zostać naruszony przez sąd jedynie wówczas, gdy sąd (w ogóle) nie wskaże podstawy
faktycznego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 7.11.2019 r. II FSK 3920/17, 
).
Wyrok NSA z 26.9.2019 r. II OSK 2689/17







NSA wyjaśnia, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do ustalania stanu faktycznego w sprawie administracyjnej. Uzasadnienie wyroku WSA spełnia wymogi ustawowe, a zarzuty skarżącej są nietrafne. Zagadnienie zakresu kompetencji sądu administracyjnego jest omawiane na przykładzie analizowanego wyroku NSA.