Prawo dostępu do informacji publicznej a jego nadużycie

Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z instytucji dla celów prywatnych, co narusza zasady jawności administracji i przejrzystości państwa. WSA w Kielcach analizował skargę na bezczynność organu w odmowie udostępnienia informacji publicznej, wskazując na konieczność indywidualnej oceny podmiotu wnioskującego.

Tematyka: nadużycie prawa, dostęp do informacji publicznej, jawność administracji, konflikt interesów, wniosek o udostępnienie informacji, skarga na bezczynność, WSA w Kielcach

Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z tej instytucji dla
osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego
struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów
itp. Realizacja prawa dostępu do informacji publicznej nie może służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb
wnioskodawcy - orzekł WSA w Kielcach.
Przedmiotem rozstrzygnięcia WSA w Kielcach jest skarga na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy
w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z 29.11.2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła
organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji
publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej: DostInfPubU), poprzez nieudostępnienie żądanej informacji
z uwagi na nadużycie prawa do dostępu do informacji publicznej.
Informacja publiczna
Odnosząc się do podniesionego przez Skarżącą zarzutu WSA w Kielcach odwołał się do treści przepisów
znajdujących zastosowanie w sprawie i zauważył, że w myśl art. 1 ust. 1 DostInfPubU, pod pojęciem informacji
publicznej należy rozumieć „każdą informację o sprawach publicznych”. Przepis art. 6 ust. 1 DostInfPubU zawiera
przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. W świetle tych regulacji przyjąć
należy, że informacją publiczną są wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące
funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak
również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez
kogo zostały wytworzone.
Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpatrywanej sprawy WSA w Kielcach podkreślił, że listy obecności
Dyrektora PUP, jego zastępcy i głównego księgowego, a także ewidencje wyjść służbowych i prywatnych stanowią
informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ww. ustawy, jako informacja odnosząca się do organizacji
i zasad funkcjonowania urzędu, co zresztą jest w sprawie bezsporne.
Udostępnienie informacji publicznej
WSA w Kielcach wskazał, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-
technicznej.
Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział jedynie wówczas, gdy żądana informacja jest
informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania
(art. 16 ust. 1 DostInfPubU), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art.
5 ust. 1 i 2 DostInfPubU), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14
ust. 2 DostInfPubU). W zasadzie więc odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w formie
decyzji administracyjnej, a nie zwykłym pismem, jak w niniejszej sprawie, chyba że z uwagi na nadużycie
prawa do informacji publicznej, odmowy jej udzielenia w takiej formie nie można zakwalifikować jako
bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.8.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: PostAdmU).
Prawo dostępu do informacji publicznej
Następnie WSA w Kielcach wskazał, że z uwagi na konstrukcję prawa dostępu do informacji publicznej jako
publicznego prawa podmiotowego, w praktyce już samo stwierdzenie, że żądana informacja ma charakter
informacji publicznej implikuje obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci.
Ten stan rzeczy powoduje, że często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie
wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz celów, które są trudne do
pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad
aksjologicznych. Stąd, zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być - w ocenie
WSA w Kielcach - w każdym przypadku oceniane indywidualnie nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania
takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach również przy uwzględnieniu nadrzędnych wobec niego zasad
i wartości.
Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej
Zgodnie ze stanowiskiem WSA w Kielcach zaprezentowanym w analizowanym rozstrzygnięciu, nadużycie prawa
dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu

innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur,
przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem
ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych)
potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż
wyżej wymienione.
Stanowisko WSA
WSA w Kielcach, odnosząc się do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie zauważył, że wniosek
o udzielenie informacji publicznej z 29.11.2018 r. był już osiemnastym wnioskiem Strony o udzielenie informacji,
z których każdy zawierał po kilkanaście żądań. Dotyczyły one szczegółowych kwestii związanych z organizacją
i zasadami funkcjonowania urzędu, takich jak: warunki zatrudnienia głównej księgowej, zastępcy dyrektora, samego
dyrektora PUP, w tym szczegóły dotyczące konkursu, życiorys, dokumenty potwierdzające wykształcenie, niezbędne
kwalifikacje, świadectwa pracy, opinie z poprzednich miejsc pracy, umowę o pracę, przebieg zatrudnienia, zakres
obowiązków, oświadczenia o niekaralności, o braku zakazu do pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem
środkami publicznymi. Skarżąca żądała również podania ilości pracowników zatrudnionych w PUP, z rozbiciem na
umowę o pracę i umowy cywilnoprawne, szczegółowych informacji dotyczących list obecności, wykazu samochodów
służbowych, informacji, czy istnieje ich przyporządkowanie do pracowników, informacji dotyczących stażu w ramach
projektu „Aktywizacja osób młodych”, numerów wniosków o zawarcie umowy o zorganizowanie stażu w 2018 roku,
podania ilości osób odbywających staż w poszczególnych umowach, wykazu firm świadczących obsługę prawną
PUP, faktur wystawionych przez te firmy, przesłania regulaminu PUOP itp.
W ocenie Sądu orzekającego treść i ilość złożonych wniosków, a także koincydencja czasowa między rozwiązaniem
przez Dyrektora PUP zawartej z matką Skarżącej umowy w przedmiocie refundacji, a przystąpieniem do składania
wniosków o udzielenie informacji publicznej, z których prawie każdy wymagał informacji obszernej i szczegółowej,
wskazuje na to, że Skarżąca próbuje wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia
celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie
prawa przez podmioty życia publicznego, jawność organów administracji. Z całokształtu akt sprawy wynika, że
złożony w niniejszej sprawie wniosek ma na celu wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie
funkcjonowania PUP. W ocenie WSA w Kielcach nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy wniosek obiektywnie nie
służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu, nie tylko nie prowadzi do poprawy funkcjonowania urzędu, wręcz
przeciwnie, ma stanowić dla niego dokuczliwość. W istocie więc wniosek nie służy usprawnieniu realizacji przez
organ zadań publicznych, a godzi w realizację tych zadań. Postępowanie Skarżącej prowadzi wręcz do zagrożenia
wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji osób, które chcą je realizować zgodnie z jego istotą.
Opisane nadużycie absorbuje bowiem organ, jego siły i środki, co może opóźniać realizację wniosków
niestanowiących nadużycia prawa.
Niewątpliwie między Skarżącą a organem istnieje konflikt wynikający z rozwiązania umowy w przedmiocie refundacji.
Realizacja prawa do informacji publicznej nie może jednak służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb
wnioskodawcy w ramach tego konfliktu. Stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej dla realizacji
takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy i nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu
sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z 11.5.2017 r. I OSK 2777/16,
).
W świetle powyższego, ponieważ organ udzielił Skarżącej odpowiedzi na jej wniosek (odmówił żądanej informacji
stwierdzając, że wniosek stanowi nadużycie prawa do dostępu do informacji publicznej), brak jest podstaw do
przyjęcia, że w sprawie wystąpiła bezczynność. Skargę jako niezasadną należało zatem oddalić na podstawie art.
151 PostAdmU.
Kwestia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej była już przedmiotem analizy w orzecznictwie zarówno
Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i sądów wojewódzkich. Dostrzegając to - oceniane negatywnie z punktu
widzenia celów ustawy o dostępie do informacji publicznej - zjawisko składy orzekające uznawały, że w przypadku
nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp
do takich informacji (wyrok NSA z 23.11.2016 r., I OSK 1601/15,
; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2015 r. IV
SAB/Wr 216/14,
).

Stanowisko o niewłaściwym korzystaniu przez obywateli z prawa do informacji publicznej, tj. w sposób sprzeczny
z samą ideą funkcjonowania tego prawa i celami ustawy o dostępie do informacji publicznej zaprezentował także
WSA w Kielcach w analizowanym wyroku zauważając jednak, iż nie ma przepisów wprost ograniczających to prawo.
Stąd w doktrynie pojawiają się postulaty uwzględnienia takich sytuacji w przepisach ustawowych.

Wyrok WSA w Kielcach z 20.3.2019 r. II SAB/Ke 6/19

WSA stwierdził, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na wykorzystywaniu go dla celów prywatnych, niezgodnych z ideałami przejrzystego państwa. Konflikt między Skarżącą a organem wynikający z innych spraw nie powinien być rozwiązywany poprzez nadużycie prawa do informacji publicznej.