Zmiana przedmiotu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek
W postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek strony, zmiana przedmiotu postępowania jest kluczowym zagadnieniem. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ administracji nie może samodzielnie zmieniać przedmiotu postępowania, a jedynie wpływać na to pośrednio poprzez udzielenie informacji prawnej. Sprawa dotyczy skargi kasacyjnej od decyzji Ministra Spraw Zagranicznych o odmowie wydania wizy Schengen. NSA podkreślił istotę prawidłowego określenia przedmiotu postępowania administracyjnego oraz praw strony do modyfikacji żądania aż do ostatecznej decyzji.
Tematyka: Zmiana przedmiotu postępowania administracyjnego, skarga kasacyjna, wydanie wizy Schengen, granice przedmiotowe sprawy administracyjnej, rola strony w postępowaniu
W postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek strony, zmiana przedmiotu postępowania jest kluczowym zagadnieniem. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ administracji nie może samodzielnie zmieniać przedmiotu postępowania, a jedynie wpływać na to pośrednio poprzez udzielenie informacji prawnej. Sprawa dotyczy skargi kasacyjnej od decyzji Ministra Spraw Zagranicznych o odmowie wydania wizy Schengen. NSA podkreślił istotę prawidłowego określenia przedmiotu postępowania administracyjnego oraz praw strony do modyfikacji żądania aż do ostatecznej decyzji.
W postępowaniu wszczynanym na żądanie strony treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania. Organ administracji publicznej nie może zmieniać przedmiotu postępowania. Jedynie pośrednio - przez udzielenie informacji prawnej - wpływa na dokonanie przez stronę zmiany przedmiotu żądania. Wymaga to jednak zawsze czynności procesowej strony, co do której obowiązują wszystkie wymagania odnośnie do treści i formy. Wyłącza to przyjęcie domniemania czynności strony zmiany treści żądania - stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny. Przedmiotem rozpoznania NSA jest skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalającego sprzeciw Skarżącego od decyzji Ministra Spraw Zagranicznych o uchyleniu decyzji Konsula o odmowie wydania wizy Schengen i przekazaniu sprawy Konsulowi do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna - zarzuty Od wyroku WSA w Warszawie złożono skargę kasacyjną, w której zaskarżono ww. rozstrzygnięcie w całości i zarzucono naruszenie m.in. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: błędne uznanie, że Minister Spraw Zagranicznych prawidłowo wydał decyzję kasacyjną, pomimo iż nie ulegało wątpliwości, że przedmiotem wniosku Skarżącego było wydanie wizy Schengen w trybie przepisów ustawy z 14.7.2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 293 ze zm., dalej: WjazdObywUEU), która stanowi implementację do polskiego porządku prawnego postanowień dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 29.4.2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Państw Członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (t.j.: Dz.Urz.UE L Nr 158, str. 77), a zatem ewentualny błąd Konsula polegający na oparciu odmowy udzielenia wizy Schengen na przesłankach nieobjętych WjazdObywUEU mógł być sanowany przez organ odwoławczy poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej, bowiem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał na wydanie decyzji w oparciu o przepisy tej ustawy. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu poprzez jego uwzględnienie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wydanie wizy Schengen NSA rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na fakt, iż wydanie wizy Schengen może nastąpić na podstawie różnych norm prawa materialnego, których stosowanie zależy od tego, czy osoba ubiegająca się o wizę jest członkiem rodziny obywatela UE. Wydanie decyzji w sprawie wizy dla członków rodziny obywatela UE następuje na podstawie WjazdObywUEU, natomiast dla obywatela państwa trzeciego następuje na podstawie ustawy z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze zm., dalej: CudzU). Następnie NSA podkreślił, że tryb odwoławczy przewidziany w obu wskazanych wyżej przypadkach jest całkowicie odmienny. W przypadku wizy Schengen dla członka rodziny obywatela UE od decyzji o odmowie wydania wizy Schengen wydanej przez konsula przysługuje odwołanie do Ministra Spraw Zagranicznych (art. 10 ust. 5 WjazdObywUEU). Natomiast, w przypadku obywatela państwa trzeciego, od decyzji w sprawie wizy Schengen wydanej przez konsula przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 76 ust. 1 CudzU). Istotne znaczenie ma również to, że w każdym z rodzajów wiz ustawodawca przewidział inne przesłanki materialnoprawne. Oznacza to, że są to dwie różne sprawy administracyjne. Przesłanki wydania wizy członkowi rodziny obywatela UE są łagodniejsze niż w przypadku obywatela państwa trzeciego, co potwierdza art. 10 ust. 2 WjazdObywUEU. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma - w ocenie NSA - okoliczność, że brat Skarżącego – nie przemieścił się do Polski i nie zamierza tego zrobić, a zatem nie nastąpiło zdarzenie, które spowodowałyby, że jako obywatel UE może być uznany za beneficjenta dyrektywy 2004/38/WE. Takim beneficjentem jest bowiem każdy obywatel UE, który przemieszcza się do państwa członkowskiego innego niż to, którego przynależność państwową posiada lub w państwie tym przebywa (art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38/WE). Obywatel UE, który nigdy nie skorzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się i zawsze przebywał w państwie członkowskim, którego obywatelstwo posiada, nie jest objęty pojęciem beneficjenta, a zatem dyrektywa ta nie ma do niego zastosowania. Członkowie rodziny obywatela UE mogą powołać się na postanowienia dyrektywy, gdy towarzyszą lub dołączają do obywatela UE (beneficjenta). Przepisy dyrektywy przyznają członkom rodziny obywatela UE jedynie prawa pochodne (nie zaś samodzielne prawa), które wynikają z praw przysługujących obywatelowi UE wskutek skorzystania przez niego z prawa do swobodnego przemieszczania się. W związku z powyższym Skarżący wraz z rodziną nie może korzystać z prawa pochodnego przyznanego przez dyrektywę 2004/38/WE. Przedmiot postępowania administracyjnego NSA podkreślił, że podstawą do ustalenia granic rozporządzalności sprawą przez organ administracji publicznej jest regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Regulacja ta daje podstawy do wyprowadzenia zasady oficjalności i zasady skargowości w działaniu organów administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Rozporządzalność w aspekcie materialnoprocesowym związana jest z wyznaczeniem przedmiotu postępowania w sprawie, a następnie bytem tego postępowania. W postępowaniu wszczynanym na żądanie strony treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania. Organ administracji publicznej nie może zmieniać przedmiotu postępowania. Jedynie pośrednio przez udzielenie informacji prawnej, zgodnie z zasadą ogólną udzielania informacji faktycznych i prawnych (art. 9 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: KPA), wpływa na dokonanie przez stronę zmiany przedmiotu żądania. Żądanie strony a granice przedmiotowe sprawy administracyjnej Mając na uwadze powyższe, NSA stwierdził, iż konsul nie mógł rozpoznawać wniosku Skarżącego na podstawie CudzU albowiem Skarżący wyraźnie wskazał, że chce uzyskać wizę Schengen dla członka rodziny obywatela UE. Przedmiotem wniosku Skarżącego było więc wydanie wizy Schengen na podstawie przepisów WjazdObywUEU, a konsul rozpoznając wniosek o wydanie wizy związany jest zakresem sprawy wskazanym przez stronę. NSA podkreślił także, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy. Zatem, za błędne należy uznać stanowisko organu drugiej instancji i sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym, w sytuacji gdy strona nie spełnia wymogów do wydania wizy na podstawie WjazdObywUEU organ powinien ustalić możliwość wydania wizy na podstawie CudzU. Stanowisko to, prowadziłoby do sytuacji, w której organ zobowiązany byłby do oceny czy stronie, która wystąpiła o wizę w konkretnym celu, a która nie spełnia wymogów do jej uzyskania, można wydać wizę w innym celu, np. czy stronie, która wystąpiła o wizę studencką można wydać np. wizę turystyczną, w celu prowadzenia działalności gospodarczej lub dla członka rodziny obywatela UE. W formularzu strona określa, o jaką wizę wnosi, a organ jest tym wnioskiem związany. Żądanie strony określa granice przedmiotowe sprawy administracyjnej. Jeżeli cudzoziemiec może uzyskać wizę w innym celu, to musi zwrócić się o wydanie takiej wizy z kolejnym wnioskiem. W rozpoznawanej sprawie, Minister Spraw Zagranicznych zobowiązany był do merytorycznego załatwienia wniosku Skarżącego o wydanie wizy Schengen dla członka rodziny obywatela UE. W sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, że konsul wydał prawidłową decyzję powinien utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jeżeli zaś uzna, że decyzja konsula jest błędna powinien wydać decyzję reformatoryjną, albo przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, jeżeli spełnione zostały warunki określone w art. 138 § 2 KPA. NSA podkreślił, że Skarżący na każdym etapie postępowania akcentował (nawet w skardze kasacyjnej), że chce uzyskać wizę Schengen dla członka rodziny obywatela UE. Minister ma zatem obowiązek odnieść się do odwołania w sprawie wydania wizy dla członka rodziny obywatela UE, gdyż jest związany zakresem rozpoznania sprawy administracyjnej. Rozstrzygnięcie NSA Zdaniem NSA decyzja organu drugiej instancji narusza prawo, albowiem zawiera wytyczne, zgodnie z którymi organ pierwszej instancji musiałby rozpoznać wniosek o wydanie wizy wbrew woli Strony w innej sprawie administracyjnej. Z uwagi na powyższe, NSA działając na podstawie art 188 w związku z art. 151a § 1 zdanie pierwsze ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i zaskarżoną nim decyzję administracyjną Ministra Spraw Zagranicznych. W analizowanym wyroku NSA rozważał zagadnienie przedmiotu postępowania administracyjnego i podmiotu uprawnionego do jego określenia. NSA po raz kolejny podkreślił, iż w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko strona decyduje o przedmiocie swego żądania i może je zmodyfikować aż do czasu zakończenia sprawy ostateczną decyzją administracyjną. Jest to stanowisko spójne z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych. wyrok NSA z 30.5.2019 r., II OSK 1003/19
Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję administracyjną Ministra Spraw Zagranicznych, uzasadniając to naruszeniem prawa. NSA podkreślił, że organ administracji musi respektować zakres rozstrzygnięcia sprawy określony przez stronę oraz nie może samodzielnie zmieniać rodzaju sprawy. Decyzja NSA stanowi ważne przypomnienie o roli strony w ustalaniu przedmiotu postępowania administracyjnego.