Przedwczesność środka zaskarżenia

Przedwczesność środka zaskarżenia należy odnosić nie do daty sformalizowanego doręczenia decyzji danej stronie, lecz do daty wejścia tej decyzji do obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że nie można interpretować przepisów dotyczących doręczeń pism na szkodę obywatela. Skarżący wniósł odwołanie przed formalnym doręczeniem decyzji, co nie stanowiło przedwczesności z uwagi na istotne okoliczności sprawy.

Tematyka: przedwczesność środka zaskarżenia, decyzja administracyjna, doręczenie decyzji, interpretacja przepisów, zasada dwuinstancyjności, postępowanie administracyjne

Przedwczesność środka zaskarżenia należy odnosić nie do daty sformalizowanego doręczenia decyzji
administracyjnej danej stronie, lecz do daty wejścia tej decyzji do obrotu prawnego, co następuje zasadniczo
z dniem dokonania jej pierwszego skutecznego doręczenia którejkolwiek ze stron postępowania - stwierdził
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 25.3.2020 r. (II SA/Gd 759/19).
Stan faktyczny sprawy
Przedmiotem kontroli WSA w Gdańsku było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego
o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji - Starosty.
Decyzja ta dotyczyła natomiast obowiązków w zakresie modernizacji lub wymiany kotłów INNOVEX o mocy 120 kW,
wykorzystywanych w kotłowniach oraz ich eksploatacji, a także zbierania i gromadzenia odpadów w sposób
selektywny. Została wydana na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 376 pkt 2 i art. 378 ust. 1 ustawy
z 27.4. 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.).
SKO powyższym postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z 14.6.1960 r.
Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: KPA), stwierdziło
niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Skarżącego. Uzasadniając wydane postanowienie SKO wskazało,
że decyzja Starosty z dnia 23.4.2019 r. została doręczona pełnomocnikowi Skarżącego w dniu 3.6.2019 r. listem
poleconym. Odwołanie Skarżącego od tej decyzji zostało nadane w placówce pocztowej listem poleconym, zgodnie
z datą datownika na kopercie, w dniu 24.5.2019 r. Ponieważ odwołanie Skarżącego wniesione zostało jeszcze przed
doręczeniem pełnomocnikowi decyzji organu pierwszej instancji, uznano je w związku z tym za niedopuszczalne.
Skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego
We wniesionej do WSA w Gdańsku skardze na powyższe postanowienie SKO Skarżący wskazał, że decyzję
administracyjną Starosty doręczono najpierw Skarżącemu na jego adres, mimo, że działał on w sprawie przez
pełnomocnika. W ocenie Skarżącego, z uwagi na ten błąd organu, zaczął biec termin do wniesienia odwołania.
Natomiast - co podkreślono w skardze do WSA w Gdańsku - poprzez powiadomienie pełnomocnika zachowano tzw.
termin ogłoszenia, co wyklucza przedwczesność i niedopuszczalność złożenia odwołania.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu
zaskarżonego postanowienia.
Termin wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej
WSA w Gdańsku stwierdził, że skarga jest zasadna. W jego ocenie zaskarżone postanowienie SKO zostało wydane
z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołał się na wstępie do treści przepisów KPA regulujących zasady postępowania
administracyjnego, w tym także mechanizmy dotyczące wnoszenia środków zaskarżenia. Stosownie do treści art.
129 § 1 i 2 KPA odwołanie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję,
w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej
ogłoszenia stronie. Tym samym, złożenie odwołania po terminie określonym w art. 129 § 2 KPA świadczy
o wniesieniu go z uchybieniem terminu i stanowi przesłankę do wydania postanowienia na podstawie art. 134 KPA.
Z kolei, jak słusznie wskazało SKO w kontrolowanym postanowieniu, gdy środek zaskarżenia zostanie wniesiony
przedwcześnie, tj. przed dniem doręczenia decyzji lub przed dniem jej ogłoszenia, to organ odwoławczy powinien
stwierdzić niedopuszczalność tego środka na podstawie art. 134 KPA.
Przedwczesność środka zaskarżenia
Następnie WSA w Gdańsku podkreślił, że nie podziela oceny SKO, zgodnie z którą Skarżący wniósł odwołanie od
decyzji Starosty przedwcześnie, albowiem jeszcze przed formalnym doręczeniem pełnomocnikowi Skarżącego tej
decyzji, co w konsekwencji spowodowało stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego odwołania. WSA w Gdańsku
uznał, że powyższe stanowisko SKO nie uwzględnia istotnych okoliczności sprawy, tj. faktu wejścia do obrotu
prawnego decyzji i zaskarżenia jej już po tym fakcie.
W ocenie Sądu rozpatrującego sprawę, przedwczesność środka zaskarżenia należy odnosić nie do daty
sformalizowanego doręczenia decyzji danej stronie, lecz do daty wejścia tej decyzji do obrotu prawnego, co
następuje zasadniczo z dniem dokonania jej pierwszego skutecznego doręczenia którejkolwiek ze stron
postępowania. Przepisy dotyczące doręczeń pism (w tym także decyzji administracyjnej) stanowią w istocie

gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego.
Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane
niejako „na szkodę” obywatela, w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do
wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji (wyrok NSA z 4.4.2008 r., II GSK 3/08).
Początek biegu terminu do złożenia odwołania
Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi zaś wprowadzenie jej do obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 110 § 1
KPA organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia,
o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten określa także początek biegu terminu do złożenia odwołania. Co do
zasady, skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny
wywołuje skutki prawne, wobec jego wejścia do obrotu prawnego. Ponadto, z punktu widzenia możliwości
wniesienia środka prawnego z uwagi na wejście aktu administracyjnego do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110
KPA kluczowe jest, żeby akt administracyjny znalazł się w posiadaniu strony, chociażby naruszono przepisy
regulujące procedurę doręczeń (wyrok NSA z 26.4.2016 r., I OSK 3095/15,
). Zachowanie sformalizowanego
trybu dokonywania doręczeń przewidzianego w przepisach proceduralnych bynajmniej nie jest konieczne, jeśli tylko
strona, dla której pismo było przeznaczone, oświadczy, że pismo to otrzymała. Takie oświadczenie strony zastępuje
pokwitowanie i uważane jest za dostateczny dowód dotarcia do świadomości strony treści pisma (wyrok WSA
w Poznaniu z 1.8.2019 r., II SA/Po 360/19,
).
Przedwczesne wniesienie odwołania a data doręczenia decyzji administracyjnej
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności kontrolowanej sprawy, WSA w Gdańsku uznał, że SKO błędnie
stwierdziło przedwczesne wniesienie odwołania przez Skarżącego. Z akt niniejszej sprawy wynika bowiem, że
przedmiotowa decyzja Starosty po jej wydaniu została wysłana do wszystkich stron postępowania i wielu z nich
została skutecznie doręczona. Z kolei, przesyłka zawierająca tę decyzję skierowana po raz pierwszy do
pełnomocnika Skarżącego nie została mu prawidłowo doręczona. Dlatego też, organ pierwszej instancji wysłał ją
pełnomocnikowi Skarżącego powtórnie w dniu 20.5.2019 r. listem poleconym. Przesyłka ta została odebrana przez
pełnomocnika Skarżącego w dniu 3.6.2019 r. Jednakże, co zostało pominięte przez SKO w niniejszej sprawie,
22.5.2019 r. pełnomocnik Skarżącego stawił się w Starostwie Powiatowym, gdzie zapoznał się z kopią akt sprawy (a
więc także z treścią istniejącej już w obrocie prawnym decyzji Starosty) i, jak wynika ze znajdującej się w aktach
sprawy adnotacji służbowej, gdzie udostępniono mu kopie dokumentów sprawy, co potwierdził pełnomocnik
własnoręcznym podpisem. Prawidłowość przywołanych okoliczności potwierdza, znajdujące się w aktach
administracyjnych sprawy, skierowane do SKO pismo Starosty oraz pismo, którym Starosta przekazał do SKO
odwołanie wniesione przez Skarżącego. Tym samym, w ocenie WSA w Gdańsku, uznać należy, że już 22.5.2019 r.,
działający w imieniu Skarżącego pełnomocnik zapoznał się z decyzją Starosty i wniesienie przez niego odwołania od
tej decyzji w dniu 24.5.2019 r., jeszcze przed doręczeniem pełnomocnikowi Skarżącego tej decyzji w sposób
formalny, nie było przedwczesne i nastąpiło w terminie określonym w art. 129 § 2 KPA.
Dodatkowo WSA w Gdańsku stanął na stanowisku, iż podejście zajęte przez SKO w kontrolowanym postanowieniu
należy traktować jako skrajnie formalne. Co więcej, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że przyjęcie takiej
optyki pozbawiło Skarżącego - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - uprawnienia do złożenia odwołania z tego
tylko powodu, że wniósł je przed formalnym odebraniem decyzji. Taka wykładnia art. 134 w zw. z art. 129 § 2 i art.
110 KPA, jest błędna i narusza także zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 8 oraz
art. 9 KPA.
Rozstrzygnięcie WSA w Gdańsku
Mając na uwadze powyższe, WSA w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. c
ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).
Wobec braku precyzyjnego i jednoznacznego wskazania w przepisach KPA regulujących zasady wnoszenia środków
zaskarżenia początkowego terminu wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej zagadnienie to (tzw.
„przedwczesność środka zaskarżenia”) stanowi przedmiot licznych rozstrzygnięć sądów administracyjnych, w tym
także NSA. W komentowanym wyroku WSA w Gdańsku zdecydował się na odejście od skrajnie formalnego
podejścia do tej kwestii i przyjął, że jeżeli decyzja administracyjna znalazła się w posiadaniu strony, jakkolwiek nie
nastąpiło to zgodnie z przepisami regulującymi procedurę doręczeń, to brak jest podstaw do przyjęcia, że wniesienie
środka zaskarżenia było „przedwczesne”. Innymi słowy uznać należy, iż brak jest przesłanek uzasadniających
„przedwczesność” wniesienia odwołania przez stronę, której decyzji nie doręczono zgodnie z zasadami określonymi
w przepisach KPA, a która to strona z treścią tej decyzji zapoznała się dzięki jej udostępnieniu np. przez inną stronę,
której decyzję doręczono ze skutkiem prawnym. W takim przypadku brak jest podstaw do stwierdzenia uchybienia
terminu przez tę stronę jako „przedwczesnego” wniesienia odwołania od decyzji (wyrok NSA z 30.5.2019 r., II OSK
1320/18). Wydaje się, że powyższe stanowisko zasługuje za aprobatę, zwłaszcza w kontekście zasad ogólnych KPA,
w tym zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 KPA.

wyrok WSA w Gdańsku z 25.3.2020 r. II SA/Gd759/19

WSA w Gdańsku uchylił postanowienie SKO stwierdzające przedwczesność odwołania Skarżącego. Sąd podkreślił, że brak przesłanek uzasadniających przedwczesność wniesienia odwołania przez stronę, która zapoznała się z treścią decyzji dzięki jej udostępnieniu przez inną stronę. Decyzja ta stanowi istotne rozstrzygnięcie dotyczące zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.