Przedsiębiorca bez zezwolenia na prowadzenie działalności przez 3 lata – wyrok NSA potwierdza błąd organów

Wyrokiem NSA z 13.2.2020 r. uchylono decyzję o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Przedsiębiorca może kontynuować działalność od dnia wyroku. Trzyletnia przerwa wynikała z błędu organów administracji.

Tematyka: NSA, wyrok, zezwolenie, działalność, organy administracji, błąd, cofnięcie zezwolenia, działalność gospodarcza, postępowanie administracyjne

Cofnięcie zezwolenia na prowadzeni działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych
i transportu nieczystości ciekłych warunkowane jest: po pierwsze – ustaleniem niewypełniania przez
przedsiębiorcę warunków pozwolenia, po drugie – skierowaniem przez organ wezwania do niezwłocznego
zaniechania naruszenia określonych warunków, po trzecie – stwierdzeniem, że mimo wezwania
przedsiębiorca nadal narusza te warunki.
Wyrokiem z 13.2.2020 r. NSA w sprawie o sygn. akt: II OSK 896/18 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Poznaniu
z 23.11.2017 r., sygn. akt: II SA/Po 600/17 oraz decyzję SKO w Poznaniu z 29.3.2017 r. i decyzję Prezydenta Miasta
Poznania z 31.10.2016 r. Sprawa dotyczyła zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania
zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.
Skutek wyroku NSA jest taki, że skarżący przedsiębiorca może od 13.2.2020 r. kontynuować działalność w oparciu
o kwestionowane zezwolenie. Cofnięcie zezwolenia miało miejsce od 29.3.2017 r., tj. od momentu wydania decyzji
przez Organ II instancji. Z tą datą bowiem cofnięcie zezwolenia stało się ostateczne.
Trzyletnia przerwa w prowadzeniu działalności wynikała z błędu organów administracji w zakresie prowadzenia
postępowania.
Stan faktyczny
W toku postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego przedsiębiorca (prowadzący
jednoosobową działalność gospodarczą) argumentował, że brak było podstaw do cofnięcia zezwolenia albowiem:
1. Nie wystosowano do niego wezwania do zaniechania naruszeń warunków zezwolenia przed wszczęciem
postępowania i wydanie decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia, a co jest warunkiem koniecznym dla
możliwości wydania decyzji cofającej zezwolenie, zgodnie z art. 9 ust. 2 CzystGmU.
2. Nie wystąpiły przesłanki wynikające z art. 9 ust. 2 CzystGmU, a mogące stanowić podstawę do cofnięcia
zezwolenia.
Argumentów przedsiębiorcy nie podzieliły organu obu instancji, a także WSA w Poznaniu, co spowodowało
konieczność skierowania do NSA skargi kasacyjnej. Co istotne, skarżący kasacyjnie konsekwentnie wskazywał te
same zarzuty względem prowadzonego postępowania.
Wyrok NSA
Argumenty skarżącego kasacyjnej w kluczowej kwestii zostały uwzględnione przez NSA, a co skutkowało uchyleniem
aż 3 poprzedzających wyrok NSA aktów stosowania prawa, tj. decyzji Organu I instancji, decyzji Organu II instancji
i wyroku WSA.
NSA wskazał, że wbrew stanowisku WSA w Poznaniu, ani organ odwoławczy, a tym bardziej organ pierwszej
instancji, nie przedstawiły w decyzjach ustaleń faktycznych i prawnych wykazujących, że w sprawie spełnione zostały
przesłanki do cofnięcia skarżącemu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników
bezodpływowych i transportu nieczystości.
Z przedstawionego w kontrolowanych decyzjach stanu faktycznego sprawy nie wynika, aby wyjaśniono okoliczności
faktyczne istotne w świetle regulacji art. 9 ust. 2 CzystGmU. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedsiębiorca, który
uzyskał zezwolenie, nie wypełnia określonych w nim warunków, organ, który wydał zezwolenie wzywa go do
niezwłocznego zaniechania naruszenia tych warunków. Jeżeli przedsiębiorca mimo wezwania nadal narusza te
warunki, organ cofa, w drodze decyzji, zezwolenie bez odszkodowania.
NSA wskazał, że cofnięcie zezwolenia warunkowane jest: po pierwsze – ustaleniem niewypełniania przez
przedsiębiorcę warunków pozwolenia, po drugie – skierowaniem przez organ wezwania do niezwłocznego
zaniechania naruszenia określonych warunków, po trzecie – stwierdzeniem, że mimo wezwania przedsiębiorca nadal
narusza te warunki.
W niniejszej sprawi organ I instancji poprzestał na opisie działań podjętych w związku z zawyżaniem przez
przedsiębiorcę cen za odbiór i transport nieczystości ciekłych, przedstawieniu zebranego materiału dowodowego,

skierowanych do skarżącego wezwań oraz złożonej przez niego dokumentacji, w tym pism z wyjaśnieniami. Organ
I instancji, przedstawiając w uzasadnieniu decyzji ogólnikowy opis materiału dowodowego, nie wskazał tych
dowodów, które miałyby potwierdzić konkretne przypadki pobrania przez przedsiębiorcę zawyżonych opłat za
świadczone usługi, zwłaszcza w okresie następującym po wezwaniu.
Skoro w myśl art. 9 ust. 2 CzystGmU przesłanką cofnięcia pozwolenia jest m.in. to, że przedsiębiorca mimo
wezwania nadal narusza warunki pozwolenia, to organ powinien w decyzji wykazać dowodowo przypadki dalszych
naruszeń warunków pozwolenia po dacie wezwania. Tymczasem organ w decyzji powołał się na notatkę urzędową
Straży Miejskiej z późniejszej daty co do pobrania zawyżonych opłat przez skarżącego, jednak okoliczność ta nie
została wyjaśniona w sposób wymagany obowiązującą procedurą. Organ I instancji nie wyjaśnił również podstawy
prawnej wydanej decyzji. W takiej sytuacji niezrozumiałe jest stwierdzenie WSA w Poznaniu co do prawidłowości
uzasadnienia decyzji organu I instancji, zwłaszcza, że organ odwoławczy dostrzegł uchybienia w tym zakresie, lecz
postanowił utrzymać zaskarżoną decyzję, uzupełniając ustalenia co do podstawy prawnej podjętych rozstrzygnięć.
Mimo, że organ odwoławczy poszerzył argumentację dotyczącą przesłanek prawnych cofnięcia pozwolenia, to jednak
nie dokonał właściwej oceny materiału dowodowego i nie ustalił rzetelnie istotnych okoliczności sprawy. W rezultacie
w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego powtórzone zostały ogólnikowe stwierdzenia co do zawyżenia przez
skarżącego opłat za odbiór i transport nieczystości ciekłych, ale bez podania konkretnych usług (data, miejsce) i bez
powołania konkretnych dowodów (np. faktury).
Organ odwoławczy nie sprecyzował jakie opłaty powinny być naliczone za wykonane poszczególne usługi, a jakie
w rzeczywistości zostały pobrane. Nie odniesiono się również merytorycznie do wyjaśnień złożonych przez
skarżącego.
Organ odwoławczy nie wyjaśnił ponadto, które dokładnie warunki udzielonego pozwolenia zostały przez skarżącego
naruszone. Niewystarczające było bowiem wskazanie, że skarżący nie wypełnił warunków zezwolenia.
Wskazane braki uzasadnień decyzji obu organów nie pozwoliły na zweryfikowanie przesłanek faktycznych i prawnych
orzeczonego cofnięcia zezwolenia. W takim stanie sprawy nieuprawnione było stwierdzenie WSA w Poznaniu, że
organy wyczerpująco zebrały materiał dowodowy oraz przeprowadziły jego wnikliwą i wszechstronną analizę.
Trafne okazały się także zarzuty skargi kasacyjnej, że mylnie WSA w Poznaniu wywiódł w uzasadnieniu wyroku, że
skarżący nie kwestionował ustaleń organu co do naruszeń w zakresie górnych stawek odbioru i transportu
nieczystości płynnych. Taka konstatacja Sądu stanowiła zbyt daleko idące uproszczenie stanowiska skarżącego,
zwłaszcza w kontekście zarzutów zawartych w odwołaniu oraz w skardze.

Komentarz
Cofnięcie zezwolenia w przewidzianej prawem procedurze następuje bez odszkodowania, co wynika wprost
z przepisów prawa. Brak analogicznej regulacji administracyjnej w odniesienie do sytuacji, gdy cofnięcie zezwolenia
okazało się niezasadne.
Analizowane orzeczenie to przykład wskazujący na rażąco wadliwe działania organów administracji, które nie
wykazały należytej staranności w prowadzeniu postępowania, które ma charakter sankcyjny bo może zakończyć się
cofnięciem danego uprawnienia administracyjnego. Zważyć należy, że takie działanie to w gruncie rzeczy
pozbawienie możliwości prowadzenia działalności w danym obszarze.
Postępowanie formalnie jest nadal w toku. Władnym do podjęcia kolejnego w sprawie rozstrzygnięcia jest nadal
organ I instancji. Sytuacja przedsiębiorcy nie jest ciągle pewna, jednakże żadna decyzja nie jest już w stanie
przywrócić uprawnień do prowadzenia działalności w okresie minionych 3 lat – i to w okresie 10-letniego terminu
ważności zezwolenia.

Wyrok NSA z 13.2.2020 r., II OSK 896/18

Analiza orzeczenia wskazuje na rażące błędy organów administracji, które nie wykazały należytej staranności w prowadzeniu postępowania sankcyjnego. Decyzja o cofnięciu zezwolenia bez odszkodowania ma poważne konsekwencje dla przedsiębiorcy.