Charakter prawny dodatkowej opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania

W wyroku z 15.1.2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny określił, że dodatkowa opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania jest należnością publicznoprawną zgodnie z art. 60 pkt 7 FinPubU. Stanowisko NSA dotyczyło również przerwania biegu terminu przedawnienia opłat dodatkowych za parkowanie. Istotą sporu była interpretacja art. 40d ust. 3 DrPublU oraz korelacji z art. 13f ust. 1 DrPublU i art. 70 OrdPU.

Tematyka: Naczelny Sąd Administracyjny, dodatkowa opłata za parkowanie, strefa płatnego parkowania, FinPubU, DrPublU, OrdPU, przedawnienie, egzekucja, interpretacja przepisów, sprawozdanie NSA

W wyroku z 15.1.2020 r. (I GSK 810/19) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dodatkowa opłata za
parkowanie w strefie płatnego parkowania stanowi należność publicznoprawną, o której mowa w art. 60 pkt 7
FinPubU, a do której z mocy art. 67 ust. 1 FinPubU ma zastosowanie dział III OrdPU.
Stan faktyczny
Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej rozpoznał skargę kasacyjną
Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z 29.11.2018 r. (V SA/Wa 855/18,
) w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na
postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w przedmiocie umorzenia postępowania
egzekucyjnego i uchylił zarówno zaskarżony wyrok, jak i dwa postanowienia poprzedzające ten wyrok.
WSA w Warszawie oddalił skargę Prezydenta m. st. Warszawy na postanowienie Dyrektora Izby Administracji
Skarbowej w Warszawie utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Wołominie
o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanej na podstawie tytułów wykonawczych
obejmujących opłaty dodatkowe za nieuiszczenie opłaty w strefie płatnego parkowania.
Naczelnik Urzędu Skarbowego w Wołominie umorzył postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanej prowadzone
na podstawie tytułów wykonawczych obejmujących opłaty dodatkowe za nieuiszczenie opłaty w strefie płatnego
parkowania, wskazując w uzasadnienie, że zgodnie z art. 40d ust. 3 DrPublU dochodzona należność uległa
przedawnieniu.
Stanowisko NSA
Istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska WSA w Warszawie, który kontrolując zaskarżone
postanowienie, podzielił pogląd Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie, że po pierwsze, art. 40d ust. 3
DrPublU stanowi samodzielną, zupełną, wystarczającą i prawidłową podstawę do uznania, że z upływem
wskazanego w nim 5-letniego terminu przedawnia się obowiązek zapłaty określonej w art. 13f ust. 1 DrPublU
dodatkowej opłaty z tytułu parkowania w strefie płatnego parkowania; po drugie, że regulacja działu III OrdPU
dotycząca przerwania bądź zawieszenia biegu terminu przedawnienia nie ma odpowiedniego zastosowania do tej
opłaty, gdyż ustawodawca nie zdecydował się na modyfikację przewidzianego w art. 40d ust. 3 DrPublU biegu
terminu przedawnienia na skutek zdarzeń, które na gruncie OrdPU skutkują zawieszeniem bądź przerwaniem biegu
terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego; oraz po trzecie, że wskutek przedawnienia tej opłaty należało
umorzyć postępowanie egzekucyjne.
NSA zauważył, że źródło tego sporu tkwi w odmiennej interpretacji w zakresie art. 40d ust. 3 DrPublU w zw. z art. 13f
ust. 1 DrPublU i art. 70 OrdPU, zwłaszcza jego § 1 i § 4, a ściślej korelacji między tymi przepisami. Jest to
konsekwencją odmiennej oceny treści art. 67 ust. 1 i art. 60 pkt 7 FinPubU. Stosownie do dwu pierwszych przepisów
obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 13f ust. 1 DrPublU i art. 40 ust. 3 DrPublU, oraz kar pieniężnych,
o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 DrPublU oraz w art. 40 ust. 12 DrPublU, przedawnia się
z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Za
nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 DrPublU, pobiera się opłatę dodatkową. W myśl art. 60 pkt
7 FinPubU środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze
publicznoprawnym są w szczególności dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu
terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych, dochody pobierane przez państwowe
i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Do należności, o których mowa w art. 60
FinPubU stosuje się - na mocy art. 67 ust. 1 FinPubU - odpowiednio przepisy działu III OrdPU. Zgodnie zaś z art. 70
§ 1 i § 4 OrdPU zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego,
w którym upłynął termin płatności podatku; bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania
środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie
on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny.
Rysujące się na gruncie tych przepisów zagadnienie prawne przedawnienia określonej w art. 13f ust. 1 DrPublU
dodatkowej opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania oraz odpowiedniego stosowania art. 70 § 4 OrdPU
do tej opłaty jest przedmiotem rozbieżności interpretacyjnych. W tym zakresie w judykaturze i doktrynie można
wyróżnić dwa nurty.

Wedle pierwszego z nich przepisy DrPublU nie zawierają żadnych regulacji dotyczących przerwania prolongowania
biegu pięcioletniego terminu przedawnienia opłat, o których mowa w art. 13f ust. 1 DrPublU. Oznacza to, że
przedmiotowe należności przedawniają się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty
lub kary powinny zostać uiszczone, a przerwanie czy też prolongowanie biegu terminu przedawnienia, nawet na
skutek zastosowania skutecznych środków egzekucyjnych, wymienionych w EgzAdmU jest niemożliwe. Zwolennicy
tego poglądu podnoszą, że przepis art. 40d ust. 3 DrPublU stanowi samodzielną, wystarczającą podstawę do
uznania, iż z upływem terminu wskazanego w tym przepisie, przedawnia się obowiązek zapłaty między innymi opłaty
wskazanej w art. 13f DrPublU. Tym samym nie istnieje żadna podstawa prawna, zgodnie z którą do należności
z tytułu opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie, miałyby zastosowanie przepisy Działu III OrdPU,
w tym art. 70 § 4, dotyczący przerwania biegu terminu przedawnienia. Przepis art. 40d ust. 3 DrPublU stanowi
samodzielną, zupełną, wystarczającą i prawidłową podstawę do uznania, że z upływem pięcioletniego terminu w tym
przepisie wskazanego, przedawnia się obowiązek zapłaty m.in. opłaty z art. 13f DrPublU.
Zdaniem przedstawicieli tego nurtu interpretacyjnego uregulowanie zawarte w art. 40d ust. 3 DrPublU stanowi
odrębną i całościową regulację kwestii przedawnienia tych należności, w DrPublU, jak i w jakiejkolwiek innej ustawie,
brak jest bowiem w tym zakresie odesłania do przepisów OrdPU (oprócz poddania wymienionych obowiązków
przepisom o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).
Wedle drugiego (przeciwstawnego) nurtu, skoro znowelizowane przepisy wprost w DrPublU określają termin
przedawnienia opłaty, jednocześnie nie regulują pozostałych kwestii związanych z tą materią, to mając na uwadze
zawarte przez ustawodawcę w art. 67 FinPubU odesłanie do przepisów działu III OrdPU należy przyjąć, że takie
sformułowanie przyjęte przez ustawodawcę odsyła do zastosowania zawartych tam regulacji, które kompleksowo
regulują kwestie przedawnienia, w tym kwestię zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Użyte w art. 67 FinPubU
sformułowanie „odpowiednie stosowanie” oznacza stosowanie tych przepisów z pewnymi modyfikacjami. W tym
przypadku „odpowiedni” należy odczytywać jako: przydatny, właściwy, nadający się, należyty. Ustawodawca
określając zasadę odpowiedniego stosowania przepisów OrdPU do spraw dotyczących dochodów pobieranych przez
państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, wprowadza obowiązek stosowania
przepisów OrdPU z uwzględnieniem istoty i celu tego postępowania. Zatem stosując odpowiednio przepisy OrdPU
należy je odpowiednio zmodyfikować, aby nadawały się do zastosowania w ramach prowadzonego postępowania.
NSA dostrzegając fakt, że pierwszy z nurtów jest dominujący w dotychczasowym orzecznictwie
wojewódzkich sądów administracyjnych, podzielił jednakże drugi z zaprezentowanych nurtów
interpretacyjnych art. 40d ust. 3 w zw. z art. 13f ust. 1 DrPublU i art. 70 § 1 i § 4 OrdPU.
NSA zauważył po pierwsze, że w porzywołanych w obszernym uzasadnieniu judykatach nie analizowano i nie
uwzględniono konsekwencji wynikających z art. 2 § 2 OrdPU, co wydaje się konieczne dla prawidłowej oceny
spornego w sprawie zagadnienia, zważywszy na treść art. 67 ust. 1 w zw. z art. 60 FinPubU, w tym jego pkt 7 w zw.
13f ust. 1 DrPublU. Przepis art. 2 § 2 OrdPU stanowi o stosowaniu przepisów działu III OrdPU (i to stosowaniu
wprost, a nie odpowiednio) do opłat, do których ustalania lub określenia uprawnione są inne organy, niż organy
podatkowe – o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis ten do 31.12.2015 r. odnosił się wprost także do
niepodatkowych należności budżetowych, a później zasadę tę wyrażono w art. 67 FinPubU, który stanowi, że do
spraw dotyczących środków publicznych w postaci niepodatkowych należności budżetowych o charakterze
publicznoprawnym, stosuje się (tym razem odpowiednio) przepisy działu III OrdPU. Oba te przepisy czytane łącznie
pozwalają zatem na wyprowadzenie z nich normy prawnej, że do niepodatkowych należności budżetowych należy
stosować przepisy działu III OrdPU, w zakresie nieuregulowanym w przepisach (ustawach) odrębnych, pewne
wątpliwości może budzić tylko to, czy przepisy te winny być stosowane wprost, czy też odpowiednio.
Po drugie, odnotować trzeba prezentowany w judykaturze pogląd, że opłata za parkowanie w strefie płatnego
parkowania, o której mowa w art. 13 ust. 1 DrPublU, jak i opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłaty za parkowanie
(art. 13f DrPublU), są należnościami o charakterze publicznoprawnym. Użycie przez ustawodawcę w przytoczonych
powyżej regulacjach prawnych sformułowania „pobiera” wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za
parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy
prawa (ex lege). W tym zakresie nie jest zatem wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego
aktu administracyjnego.

Komentarz
Wyrok stanowi jednoznaczne wskazanie jak należy oceniać charakter dodatkowej opłaty za parkowanie w strefie
płatnego parkowania, co jest wynikiem rozprawie się w dotychczasowymi różnymi stanowiskami stron w tym
zakresie. NSA wskazał, że art. 40d ust. 3 DrPublU nie stanowi samodzielnej, zupełnej, wystarczającej i prawidłowej
podstawy do uznania, że z upływem pięcioletniego terminu w tym przepisie wskazanego, przedawnia się obowiązek
zapłaty m.in. opłaty z art. 13f DrPublU. Ten pięcioletni termin liczy się według reguł wynikających z OrdPU (tj. na
koniec roku kalendarzowego).

Wyrok NSA z z 15.1.2020 r., I GSK 810/19

Wyrok NSA z 15.1.2020 r. w sprawie I GSK 810/19 jest istotny dla oceny charakteru prawno-finansowego dodatkowej opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Przedstawia on stanowisko dotyczące terminu przedawnienia oraz interpretację przepisów DrPublU i OrdPU w kontekście egzekucji należności publicznych.