Zakres opinii wójta w sprawie o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów

Zgodnie z obowiązującym przepisem art. 41 ust. 6a OdpadyU, organ właściwy może wydać zezwolenie na zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów po uzyskaniu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Brak opinii w terminie oznacza przyjęcie opinii pozytywnej. Brak jednoznacznej treści opinii wzbudza pytania, jednak wyroki sądowe dostarczają pewnych wskazówek.

Tematyka: zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, opinia wójta, opinia burmistrza, opinia prezydenta miasta, wyrok WSA, art. 41 ust. 6a OdpadyU

Obowiązujący od 9.2018 r. przepis art. 41 ust. 6a OdpadyU wskazuje, że o rgan właściwy wydaje zezwolenie
na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub
prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania
odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu,
jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia. W przypadku niewydania opinii w terminie
określonym w art. 106 § 3 KPA przyjmuje się, że wydano opinię pozytywną (art. 41 ust. 6b OdpadyU).
O ile nie budzi wątpliwości, że zwrócenie się przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o wydanie
zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest obowiązkowe, a opinia nie
jest wiążąca, o tyle z przepisu nie wynika jaka powinna być treść tej opinii.
Pewne wskazówki wynikają z uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z 22.11.2019 r., II SA/Kr 1117/19, który
jest przedmiotem niniejszej analizy.
Stan faktyczny
Postanowieniem z 22.3.2019 r. Burmistrz Miasta negatywnie zaopiniował wniosek w sprawie wydania zezwolenia na
przetwarzanie odpadów a powodem wydania negatywnej opinii była niezgodność planowanego przedsięwzięcia
z przepisami prawa, tj. rozporządzeniem Ministra Środowiska z 11.5.2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza
instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r. poz. 796).
Zażalenie na ww. postanowienie złożył wnioskodawca, zarzucając kwestionowanemu postanowieniu m.in.
naruszenie art. 106 § 1 KPA w zw. z art. 46 ust. 3 pkt 2 w zw. z ust. 6a OdpadyU, poprzez niewłaściwe zastosowanie
przejawiające się w uznaniu przez organ, że posiada on kompetencję do pełnej merytorycznej oceny treści wniosku.
SKO po rozpatrzeniu zażalenia i zapoznaniu się z materiałem zgromadzonym w sprawie przychylił się do negatywnej
opinii Burmistrza Miasta i utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Wnioskodawca wniósł skargę na ww. postanowienie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia
w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zasądzenia od organu zwrotu kosztów
postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze ponownie zarzucono
m.in. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 41 ust. 6a
OdpadyU, poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na błędnym uznaniu przez SKO, iż Burmistrz Miasta
posiada kompetencję do pełnej i ogólnej merytorycznej oceny treści wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie
odpadów, podczas gdy Burmistrz Miasta nie jest organem z mocy prawa władnym do oceny spełnienia przesłanek
wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów – te kompetencje zgodnie z ustawą o odpadach
powierzone zostały starostom, a nie burmistrzom. Dodano przy tym, że skoro art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach
uzależnia wydanie zezwolenia od zajęcia stanowiska w formie opinii przez burmistrza, to opinia ta nie może dotyczyć
dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami
organu opiniującego, a więc w tym przypadku powinny dotyczyć zgodności wniosku z zapisami miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego, a ponieważ organ II instancji uznał, iż wniosek o wydanie zezwolenia jest zgodny
z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem podstawowym przeznaczeniem działek, na
których skarżący planuje przetwarzać odpady, jest bieżące utrzymywanie biologicznej rekultywacji skarp
składowiska, stwierdzenie takie powinno skutkować uchyleniem postanowienia Burmistrza Miasta i wydaniem
pozytywnej opinii w zakresie wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na przetwarzanie odpadów.
WSA postanowienie SKO uchylił.
Uzasadnienie wyroku WSA
WSA wskazał, mając na uwadze rodzaj zaplanowanej działalności, że z załącznika do wniosku oraz z załącznika do
uchwały wynikało, że obszar objęty wnioskiem mieścił się w terenie składowiska odpadów przemysłowych, który
oznaczony został na rysunku planu symbolem Z-SOP, do którego odnosił się § 5 ust. 2 miejscowej planu
zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym ustalono, że oznaczone na rysunku planu symbolem Z-SOP, to
„Tereny zrekultywowanych składowisk odpadów przemysłowych” z podstawowym przeznaczeniem zieleń wysoka
zapobiegająca erozji skarp hałdy, na którym obowiązuje: bieżące utrzymywanie biologicznej rekultywacji skarp

składowiska (lit. a), monitoring składowiska w zakresie właściwości geotechnicznych osadów i skarp obwałowań oraz
jakości wód powierzchniowych oraz odcieków i filtrów zbieranych w rowach opaskowych (lit. b), monitoring
geodezyjny i przeciwpożarowy (lit. c), a dopuszcza się: wtórną rekultywację polegającą na zmniejszeniu nachylenia
skarp hałdy (lit. a), infrastrukturę techniczną związaną z funkcjonowaniem składowiska (lit. b), drogi technologiczne
(lit. c).
O negatywnej opinii poddanej kontroli Sądu rozstrzygnęło przede wszystkim stanowisko kontrolowanych organów, że
wnioskodawca we wniosku wskazał, że przetwarzanie odpadów będzie polegało na nawiezieniu ww. odpadu na
południowo-wschodnią skarpę zamkniętego obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych obejmującą m.in.
działkę, a następnie jego rozplantowanie na powierzchni 1 ha, w celu utworzenia 50 cm warstwy glebotwórczej, na
której następnie nasadzonych zostanie 80 szt. drzew, w związku z czym – przy czym w przedwczesnej, zdaniem
Sądu, ocenie organu odwoławczego - wnioskodawca nie wykazał, czy przyjęta grubość warstwy stosowanych
odpadów była wystarczająca dla planowanych obsiewów lub nasadzeń i w związku z powyższymi ustaleniami
kontrolowany organ II instancji przychylił się do negatywnej opinii Burmistrza Miasta i utrzymał zaskarżone
postanowienie w mocy.
Przenosząc do uwarunkowań docelowego stanu faktycznego wynikającego z wniosku skarżącego jak i stanu
fatycznego istniejącego w rzeczywistości wyżej wskazane przepisy prawne i ustalenia, Sąd stwierdził, że organ II
instancji rozpatrując zażalenie skarżącego nie uwzględnił specyfiki podstaw prawnych współdziałania
organów administracyjnych przy wydawaniu decyzji administracyjnej w tym przypadku kiedy formą
współdziałania jest wymóg uzyskania opinii.
Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że kontrolowany organ przy wydawaniu opinii powinien ją
formułować z perspektywy posiadanych zadań publicznych i związanych z nimi kompetencji.
Niewątpliwie w pierwszej kolejności znaczenie w kontrolowanej sprawie ma opinia kontrolowanego organu
w przedmiocie zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym miejscowym planem
zagospodarowania przestrzennego. Formułowane przez kontrolowany organ stanowisko opiniujące powinno być
oparte o porządek prawny i powinno zasadniczo nawiązywać do kompetencji i zadań publicznych kontrolowanego
organu zbieżnych z istotą sprawy, w której ma być wydana decyzja. Sąd nie wykluczył, że przedmiotowa opinia może
w sentencji i/lub odpowiednio uzasadnieniu postanowienia formułować pewne uwagi, zastrzeżenia, postulaty a nawet
warunki. Jednak i to istotne jeżeli te ww. stanowiska organu dotyczą oceny stanu faktycznego i nie korespondują
z przepisem prawa materialnego, który jest relewantny/istotny z punktu widzenia kompetencji i zadań publicznych
organu opiniującego w powiązaniu z normą materialną stosowaną przez organ decyzyjny, są czynione niejako
z perspektywy oceny sprawy pod kątem dobra gminy - to w ocenie Sądu takie uwagi, zastrzeżenia nie powinny
przeważać w sentencji postanowienia o negatywnej opinii współdziałającego - w sytuacji, kiedy weryfikacja
przedsięwzięcia w myśl miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez pryzmat kompetencji organu
współdziałającego i stosowanej normy prawa materialnego przez organ decyzyjny organu jest pozytywna.
Organ współdziałający ma prawo sformułować i w opinii pozytywnej pewne dodatkowe zastrzeżenia po to, aby organ
decyzyjny przy dokonaniu aktu subsumcji zwrócił na nie uwagę, ale przy wzięciu pod uwagę wyżej wskazanej oceny
prawnej Sądu. Z faktu, że opinia nie jest wiążąca dla organu rozstrzygającego sprawę/organu decyzyjnego nie
wynika, że wobec obowiązującego prawa jej treść może być dowolna lub/i obojętna wobec prawa, gdyż inaczej nie
miało by ratio legis jej zażalenia do organu wyższego stopnia a także możliwość zaskarżenia do sądu
administracyjnego.
Sąd stwierdził istotne naruszenie przez kontrolowany organ art. 106 § 1 w zw. art. 7a w zw. z art. 7b KPA w zw. z art.
41 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 41 ust. 6a OdpadyU w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy - polegające na
błędnym uznaniu przez organ II instancji, że Burmistrz Miasta posiada kompetencję do pełnej merytorycznej oceny
treści wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, podczas gdy Burmistrz Miasta nie jest organem
z mocy prawa władnym do oceny spełnienia przesłanek do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów – te
kompetencje zgodnie z OdpadyU powierzone zostały starostom a nie burmistrzom.
Skoro art. 41 ust. 6a OdpadyU uzależnia wydanie zezwolenia od zajęcia stanowiska w formie opinii przez burmistrza
(w tym przypadku Burmistrza Miasta), to opinia ta nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem
rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego, a więc w tym przypadku
powinny dotyczyć przede wszystkim zgodności wniosku z zapisami miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego.

Komentarz

Zakres oceny prawnej wniosku o wydanie zezwolenia, o którym mowa w komentowanym orzeczeniu wynika
z przepisu art. 46 ust. 1 OdpadyU. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na
zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób

gospodarowania odpadami:
1) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska;
2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami;
3) jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego.

Oczywistym jest, że ocenę w ww. zakresie dokonuje organ prowadzący postępowanie – zatem nie może tego robić
podmiot, który wydaje w sprawie opinię. Zakresy działania tych podmiotów nie mogą się pokrywać. Jednakże nie
powinno ulegać wątpliwości, że uprawnionym w najszerszym zakresie do oceny zgodności działania z zapisami
prawa miejscowego, tj. m.in. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ma właśnie gmina (wójt,
burmistrz, prezydent miasta). Nie oznacza to jednakże, że podmiot opiniujący nie może zawrzeć w treści
postanowienia innych treści, jednakże nie mogące zastepować oceny prawnej, której musi dokonać organ
prowadzący zasadnicze postępowanie.

Wyrok WSA w Krakowie z 22.11.2019 r., II SA/Kr 1117/19

Wyroki sądowe, takie jak wyrok WSA w Krakowie, precyzują zakres oceny prawnej wniosków o wydanie zezwolenia na odpady. Organ opiniujący nie może zastępować organu prowadzącego postępowanie w ocenie zgodności z prawem miejscowym.