Niezależność organów regulacyjnych
Rząd państw członkowskiego może powoływać prezesa organu regulacyjnego ds. sektorów sieciowych, jeżeli spełnione są wymogi niezależności określone w dyrektywie 2009/72. Sprawa dotyczyła skargi wnoszonej do Trybunału Konstytucyjnego Republiki Słowackiej, twierdzącej o nieprawidłowej transpozycji dyrektywy 2009/72. Trybunał Konstytucyjny poddał pod rozwagę kwestię niezależności organu regulacyjnego w kontekście powoływania i odwoływania prezesa oraz uczestnictwa przedstawicieli ministerstw w postępowaniach taryfowych.
Tematyka: niezależność organów regulacyjnych, dyrektywa 2009/72, Trybunał Konstytucyjny, sektor sieciowy, prezesa organu regulacyjnego, powoływanie i odwoływanie, uczestnictwo ministerstw w postępowaniach taryfowych
Rząd państw członkowskiego może powoływać prezesa organu regulacyjnego ds. sektorów sieciowych, jeżeli spełnione są wymogi niezależności określone w dyrektywie 2009/72. Sprawa dotyczyła skargi wnoszonej do Trybunału Konstytucyjnego Republiki Słowackiej, twierdzącej o nieprawidłowej transpozycji dyrektywy 2009/72. Trybunał Konstytucyjny poddał pod rozwagę kwestię niezależności organu regulacyjnego w kontekście powoływania i odwoływania prezesa oraz uczestnictwa przedstawicieli ministerstw w postępowaniach taryfowych.
Rząd państw członkowskiego może powoływać prezesa organu regulacyjnego ds. sektorów sieciowych, jeżeli są spełnione wymogi niezależności określone w dyrektywie 2009/72. Stan faktyczny Prezydent Republiki Słowackiej wniósł do Trybunału Konstytucyjnego skargę mającą na celu stwierdzenie niezgodności przepisów słowackiej ustawy o regulacji energetyki m.in. z art. 4 ust. 3 TUE oraz art. 288 TFUE. Twierdził, że te przepisy stanowią nieprawidłową transpozycję dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z 13.7.2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE (Dz.Urz. L z 2009 r., Nr 211, s. 55), ponieważ nie są zgodne z obowiązkiem zagwarantowania niezależności organu regulacyjnego ds. sektorów sieciowych. Naruszenia niezależności tego organu wynikają ze zmiany uprawnienia do powoływania i odwoływania prezesa organu regulacyjnego, które zostało przeniesione z Prezydenta, wybieranego bezpośrednio przez obywateli, na rząd. Ponadto, rozszerzony został krąg uczestników postępowania taryfowego przed organem regulacyjnym o przedstawicieli ministerstw krajowych, którzy w ramach tego postępowania mają bronić interesu publicznego. Pytania prejudycjalne - Czy art. 35 ust. 4 i 5 dyrektywy 2009/72 należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on przepisom państwa członkowskiego, zgodnie z którymi rząd tego państwa jest właściwy do powoływania i odwoływania prezesa krajowego organu regulacyjnego? - Czy art. 35 ust. 4 i 5 dyrektywy 2009/72 należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on przepisom państwa członkowskiego, które w celu zagwarantowania ochrony interesu publicznego przewidują uczestnictwo przedstawicieli ministerstw tego państwa w niektórych postępowaniach taryfowych przed krajowym organem regulacyjnym? Stanowisko TS Artykuł 35 ust. 4 dyrektywy 2009/72 zobowiązuje państwa członkowskie do zagwarantowania niezależności krajowego organu regulacyjnego i zapewnienia, aby wykonywał on swoje uprawnienia w sposób bezstronny i przejrzysty. Pojęcie „niezależność” nie zostało zdefiniowane w dyrektywie 2009/72, ale z orzecznictwa TS wynika, że w przypadku organów państwowych ten termin w jego zwyczajowym znaczeniu oznacza zwykle status zapewniający danemu organowi możliwość swobodnego działania w stosunku do podmiotów, wobec których należy zapewnić jego niezależność, z wyłączeniem jakichkolwiek instrukcji czy nacisków (wyrok TS z 13.6.2018 r., Komisja/Polska, C-530/16, EU:C:2018:430, pkt 67). W celu zagwarantowania takiej niezależności, po pierwsze, art. 35 ust. 4 lit. a) dyrektywy 2009/72 przewiduje, że ten organ musi być prawnie odrębny i funkcjonalnie niezależny od jakiegokolwiek innego podmiotu publicznego lub prywatnego. Po drugie, art. 35 ust. 4 lit. b) ppkt (i) i (ii) zawiera wymogi dotyczące niezależności pracowników i osób odpowiedzialnych za zarządzanie tym organem, którzy powinny działać niezależnie od wszelkich interesów rynkowych i przy wykonywaniu swoich zadań regulacyjnych nie zwracać się o bezpośrednie polecenia ani nie wykonywać bezpośrednich poleceń któregokolwiek rządu lub innego podmiotu publicznego lub prywatnego. Trybunał stwierdził, że te wymogi oznaczają, że krajowy organ regulacyjny musi wykonywać swoje zadania regulacyjne w sposób wolny od jakichkolwiek wpływów zewnętrznych. Ponadto w celu zapewnienia ochrony niezależności krajowego organu regulacyjnego art. 35 ust. 5 lit. b) dyrektywy 2009/72 wymaga, aby członkowie zarządu tego organu lub, w przypadku braku zarządu, ścisłego kierownictwa byli powoływani na ustaloną kadencję od pięciu do siedmiu lat, z możliwością jednokrotnego odnowienia. W tym kontekście państwa członkowskie powinny zapewnić odpowiedni system rotacji dla członków zarządu lub ścisłego kierownictwa, którzy mogą zostać zwolnieni z pełnienia funkcji w trakcie swojej kadencji jedynie w przypadku, gdy nie spełniają już warunków określonych w art. 35 lub dopuścili się uchybienia w rozumieniu prawa krajowego. W celu spełnienia tych wymogów uprawnienia do powoływania i odwoływania zarządu krajowego organu regulacyjnego lub, w przypadku braku zarządu, ścisłego kierownictwa tego organu muszą być ściśle uregulowane w prawie i wykonywane na podstawie obiektywnych, jasno i wyczerpująco wymienionych oraz możliwych do zweryfikowania kryteriów. Jednakże TS stwierdził, że żaden przepis dyrektywy 2009/72 nie określa organu lub organów państw członkowskich, które powinny być odpowiedzialne za powoływanie i odwoływanie członków zarządu lub ścisłego kierownictwa krajowego organu regulacyjnego, w szczególności jego prezesa. W niniejszej sprawie słowacki rząd wskazuje, że niezależność organu regulacyjnego jest zagwarantowana we wszystkich obowiązujących przepisach krajowych transponujących dyrektywę 2009/72. W szczególności prezes organu regulacyjnego jest powoływany na okres pięciu lat, jego wynagrodzenie jest ustalane w sposób jasny i przejrzysty na podstawie ustawy, a jego zwolnienie z pracy jest możliwe wyłącznie z wyraźnie przewidzianych w niej powodów. Zdaniem słowackiego rządu te krajowe przepisy gwarantują, że rząd tego państwa nie wywiera żadnego wpływu na prezesa organu regulacyjnego, co mogłoby zagrozić niezależności tego organu. Trybunał wskazał, że do sądu odsyłającego będzie należeć ustalenie, czy te przepisy umożliwiają zagwarantowanie niezależności organu regulacyjnego zgodnie z wymogiem dyrektywy 2009/72, a odpowiedź na to pytanie nie przesądza o tym, że ta dyrektywa nie zakazuje, aby rząd słowacki mógł powoływać i odwoływać prezesa organu regulacyjnego. Trybunał orzekł, że art. 35 ust. 4 i 5 dyrektywy 2009/72 należy interpretować w ten sposób, iż nie sprzeciwia się on przepisom państwa członkowskiego, zgodnie z którymi rząd tego państwa jest właściwy do powoływania i odwoływania prezesa krajowego organu regulacyjnego, o ile spełnione są wszystkie wymogi przewidziane w tych przepisach, czego zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego. Warunki niezależności decyzyjnej krajowego organu regulacyjnego Z art. 35 ust. 5 lit. a) dyrektywy 2009/72 wynika, że krajowy organ regulacyjny musi podejmować niezależne decyzje, tzn. niezależnie od jakichkolwiek podmiotów politycznych. W ocenie TS niezależność decyzyjna w rozumieniu art. 35 ust. 4 lit. b) ppkt (ii) i ust. 5 lit. a) tej dyrektywy oznacza, iż w ramach uprawnień i obowiązków regulacyjnych, o których mowa w jej art. 37, krajowy organ regulacyjny podejmuje niezależne decyzje, wyłącznie ze względu na interes publiczny, w celu zagwarantowania poszanowania celów realizowanych przez tą dyrektywę, nie podlegając instrukcjom zewnętrznym ze strony innych podmiotów publicznych lub prywatnych. Jednakże TS wskazał, że art. 35 ust. 4 i 5 dyrektywy 2009/72 nie zawiera żadnego przepisu, który zakazywałby uczestnictwa przedstawicieli krajowych ministerstw w niektórych postępowaniach taryfowych, dotyczących w szczególności dostępu do systemu przesyłowego i dystrybucyjnego energii elektrycznej oraz przesyłu i dystrybucji tej energii. Zatem ze względu na zakres swobody, jakim dysponują państwa członkowskie przy wykonywaniu obowiązków wynikających z dyrektywy 2009/72, TS stwierdził, że mogą one przyjąć przepisy umożliwiające to uczestnictwo, pod warunkiem że zagwarantowana będzie niezależność decyzyjna krajowego organu regulacyjnego w rozumieniu art. 35 ust. 4 i 5 tej dyrektywy. W niniejszej sprawie okoliczność, że rozpatrywane przepisy przewidują uczestnictwo przedstawicieli krajowych ministerstw w niektórych postępowaniach taryfowych, nie musi zdaniem TS oznaczać, iż organ regulacyjny nie będzie wykonywał swoich obowiązków taryfowych w sposób niezależny w rozumieniu dyrektywy 2009/72, a w szczególności jej art. 35. Dyrektywa 2009/72 nie stoi na przeszkodzie temu, aby rząd państwa członkowskiego, w szczególności poprzez uczestnictwo przedstawicieli jego ministerstw, mógł przedstawić krajowemu organowi regulacyjnemu swoje stanowisko co do sposobu, w jaki jego zdaniem organ ten mógłby uwzględnić interes publiczny w ramach wykonywania swoich obowiązków regulacyjnych. Przy czym TS wskazał, że to uczestnictwo, a w szczególności opinie wydawane przez tych przedstawicieli w trakcie postępowań taryfowych, nie mogą mieć wiążącego charakteru ani w żadnym wypadku być traktowane przez ten organ jako instrukcje, którym musiałby on podlegać przy wykonywaniu swoich obowiązków i uprawnień. Trybunał orzekł, że art. 35 ust. 4 i 5 dyrektywy 2009/72 należy interpretować w ten sposób, iż nie sprzeciwia się on przepisom państwa członkowskiego, które w celu zagwarantowania ochrony interesu publicznego przewidują uczestnictwo przedstawicieli ministerstw tego państwa w niektórych postępowaniach taryfowych przed krajowym organem regulacyjnym, pod warunkiem że zagwarantowana jest niezależność decyzyjna tego organu, czego zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego. Komentarz Trybunał uznał, że dyrektywa 2009/72, a w szczególności jej art. 35, nie zakazuje rządowi państwa członkowskiego powoływania i odwoływania prezesa krajowego organu regulacyjnego, pod warunkiem, że to uprawnienie jest wykonywane w sposób gwarantujący niezależność tego organu. Na marginesie warto wskazać, że sąd krajowy powinien starannie przedstawiać wszelkie informacje przekazywane w ramach pytania prejudycjalnego. Ponieważ te informacje nie tylko powinny umożliwić Trybunałowi udzielenie użytecznych odpowiedzi, ale także pozwolić rządom państw członkowskich i innym zainteresowanym na przedstawienie uwag. Tym samym TS nie może uwzględnić przepisów prawa krajowego takich jak te przywołane w niniejszej sprawie przez słowacki rząd, ponieważ nie zostały one wskazane przez sąd odsyłający we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Wyrok TS z 11.6.2020 r., Prezident Slovenskej republiky, C-378/19
Trybunał stwierdził, że dyrektywa 2009/72 nie zabrania rządowi państwa członkowskiego powoływania i odwoływania prezesa organu regulacyjnego, pod warunkiem zapewnienia niezależności tego organu. Warto zauważyć, że sąd krajowy powinien starannie przekazywać informacje w pytaniach prejudycjalnych, a Trybunał nie uwzględni przepisów prawa krajowego nieprzedstawionych w wniosku o orzeczenie prejudycjalne.