Ustawowe przesłanki odmowy cofnięcia środka zaskarżenia

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8.1.2019 r. przedstawił interpretację użycia kwantyfikatora "lub" w kontekście odmowy cofnięcia odwołania, wskazując na konieczność spełnienia jednej z przesłanek z art. 137 KPA. Sprawa dotyczyła decyzji SKO w Warszawie w sprawie usunięcia drzew oraz zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały przez NSA odrzucone. Wyrok analizuje także kwestie związane z ustaleniem stanu faktycznego sprawy oraz ustawowymi przesłankami odmowy cofnięcia odwołania.

Tematyka: Naczelny Sąd Administracyjny, wyrok, II OSK 446/18, odmowa cofnięcia odwołania, przesłanki odmowy, skarga kasacyjna, interpretacja przepisów, postępowanie administracyjne

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8.1.2019 r. zaprezentował stanowisko, zgodnie z którym, użycie
przez ustawodawcę kwantyfikatora „lub” oznacza, że dla odmowy cofnięcia odwołania wystarczające jest
spełnienie jednej z przesłanek z art. 137 KPA – naruszenie prawa lub naruszenie interesu społecznego (II
OSK 446/18).
Przedmiotem kontroli NSA jest wyrok WSA w Warszawie z 21.9.2017 r. oddalający skargę Spółki na decyzję
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew.
W powyższej decyzji SKO nie uwzględniło cofnięcia odwołania przez Zarząd dzielnicy Włochy m. st. Warszawy,
uchyliło decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania.
Wyrok WSA w Warszawie
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż nawet jeśli strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, to
w pozostałej niezaskarżonej części decyzja ta nie staje się ostateczna. Organ odwoławczy nie jest bowiem związany
podstawami odwołania, co oznacza, że może, a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nieobjętych
zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Przyjęcie, że zaskarżona
odwołaniem decyzja staje się ostateczna w części nieobjętej podstawami odwołania, oznaczałoby uznanie
sprzecznej z KPA zasady związania organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem, a tym samym
bezpodstawne ograniczenie kompetencji organu odwoławczego do kontroli decyzji w zaskarżonej części, a nie do
ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją
organu pierwszej instancji.
W sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się
zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść
pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, WSA w Warszawie stwierdził, że decyzja organu pierwszej
instancji nie może być podzielona i odczytana z podziałem na poszczególne drzewa. W konsekwencji powyższego,
nie można było skutecznie wnieść odwołania jedynie od części decyzji dotyczącej konkretnych drzew, a decyzja
w pozostałej części nie stała się ostateczna.
Ponadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, że cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego
z obowiązku oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej zgodności zarówno z prawem, jak i z interesem
społecznym, a zatem nie prowadzi bezpośrednio do umorzenia postępowania odwoławczego.
Zarzuty skargi kasacyjnej
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka zarzucając naruszenie przepisów postępowania,
mianowicie:
• Po pierwsze, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: PostAdmU) w związku z art. 16 § 1 ustawy
z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: KPA). W ocenie
Spółki, zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 16 § 1 KPA prowadzącym do jej
nieważności.
• Po drugie, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) PostAdmU w związku z art. 138 § 2 KPA. Zdaniem Spółki,
w sprawie nie było podstaw do wyjaśnienia dodatkowych okoliczności, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.
• Po trzecie, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) PostAdmU w związku z art. 137 KPA. W ocenie Spółki, SKO
powinno było uznać za skuteczne cofnięcie odwołania złożone przez Zarząd Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania
Sądowi pierwszej instancji.
Zakres zaskarżenia decyzji
W ocenie NSA zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Po pierwsze, zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym przez NSA, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut
niezastosowania art. 145 § 1 pkt 2 PostAdmU w związku z art. 16 § 1 KPA. W ocenie Spółki, zaskarżona decyzja

została wydana z rażącym naruszeniem art. 16 § 1 KPA, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie
w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana
takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach
przewidzianych w KPA lub ustawach szczególnych. Stanowisko Spółki nie zasługuje jednak zdaniem NSA na
uwzględnienie. W tym zakresie NSA zaaprobował stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji
w uzasadnieniu wyroku. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że decyzją z 27.10.2016 r. Marszałek
Województwa Mazowieckiego zezwolił Spółce na usuniecie 22 drzew. Każde z tych drzew zostało opisane
i zindywidualizowane w osobnym podpunkcie punktu 1 decyzji. Zaś na podstawie punktu 2 i 3 decyzji oraz załącznika
do niej można było ustalić wysokość opłaty jaka została ustalona za poszczególne drzewa, i za które taka opłata nie
została ustalona. Natomiast w punkcie 5 decyzji wskazano nasadzenia zastępcze, które dotyczą poszczególnych
grup drzew, a nie indywidualnie każdego drzewa. Trafnie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że decyzja organu
pierwszej instancji nie stanowiła odrębnych rozstrzygnięć, co oznacza, że nie można było skutecznie wnieść
odwołania jedynie od części decyzji dotyczącej drzew o nr 2-5 i 21, a decyzja w pozostałej części nie stała się
ostateczna. Proponowane przez Spółkę częściowe uwzględnienie odwołania polegać by miało na modyfikacji części
poszczególnych punktów decyzji organu pierwszej instancji i prowadziłoby do niespójności tego rozstrzygnięcia,
a w konsekwencji ewentualnych trudności z jego wykonalnością.
Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy
Po drugie, jak uznał NSA, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) PostAdmU w związku z art.
138 § 2 KPA. Wbrew twierdzeniom Spółki, w sprawie zaistniały podstawy do wyjaśnienia dodatkowych okoliczności,
które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to w szczególności nowelizacji ustawy z 29.8.1997 r. Ordynacja
podatkowa (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.) wprowadzonej ustawą z 16.12.2016 r. o zmianie ustawy o ochronie
przyrody oraz ustawy o lasach (Dz.U. z 2016 r. poz. 2249 ze zm.). NSA podkreślił, że już z treści skargi kasacyjnej
wynika, iż stan faktyczny niniejszej sprawy wymagał ponownego wyjaśnienia w świetle powyżej wskazanych
przepisów, mając także na uwadze, że przepisy intertemporalne nie przewidywały wprost stosowania przepisów
nowych bądź dotychczasowych, ale uwzględniały sytuację, w której konieczne będzie zastosowanie przepisów
bardziej korzystnych dla strony, w tym również z uwzględnieniem przepisów prawa miejscowego. Ponadto, w ocenie
NSA, organ trafnie zauważył, że postanowieniem z 9.2016 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego zawiesił
postępowanie w sprawie, a następnie go nie podjął, co oznacza, że wydanie zezwolenia na usunięcie drzew zostało
wydane w czasie zawieszenia postępowania. W tej sytuacji uznać należało, że wypełniona została przesłanka z art.
138 § 2 KPA, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,
a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Ustawowe przesłanki odmowy cofnięcia odwołania
Po trzecie, NSA uznał, iż na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). PostAdmU
w związku z art. 137 KPA. W ocenie NSA SKO było uprawnione do uznania, że cofnięcie odwołania złożone przez
Zarząd Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy nie było skuteczne. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie opiera
się na stwierdzeniu, że w interesie społecznym było wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, ponieważ
przedmiotowa wycinka miała służyć realizacji inwestycji celu publicznego. Z tego rodzaju stanowiskiem - zdaniem
NSA - nie można się zgodzić, ponieważ w żadnym wypadku w interesie społecznym nie pozostaje wydanie decyzji
niezgodnej z prawem. Oznacza to, że interes społeczny w postaci realizacji inwestycji służącej celowi publicznemu
nie może usprawiedliwiać pozostawienia w obrocie prawnym decyzji organu pierwszej instancji sprzecznej z prawem.
Ponadto, zgodnie z art. 137 KPA zd. 2, organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to
do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Oznacza to, że interes społeczny nie jest
jedyną przesłanką odmowy uwzględnienia cofnięcia odwołania. Organ odwoławczy nie uwzględni odwołania
zarówno w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji narusza prawo, jak również w sytuacji gdy
narusza interes społeczny. Użycie przez ustawodawcę kwantyfikatora „lub” oznacza, że dla odmowy
cofnięcia odwołania wystarczające jest spełnienie jednej z przesłanek z tego przepisu – naruszenie prawa lub
naruszenie interesu społecznego. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu
odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji, jako decyzja, która została wydana z naruszeniem przepisów
postępowania, podlegała uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 § 2 KPA. Ponadto
zauważyć należy, że odwołanie zostało wniesiona przez Miasto Stołeczne Warszawa, a nie przez Spółkę, a zatem to
Miasto ma interes prawny w kwestionowaniu odmowy cofnięcia odwołania, a nie Spółka.
Z tych względów i działając na podstawie art. 184 PostAdmU NSA orzekł jak w sentencji - oddalił skargę kasacyjną.

Komentarz
Analizowany wyrok NSA odnosi się m.in. do uprawnienia organu odwoławczego jakim jest kontrola prawidłowości
cofnięcia środka zaskarżenia. W ramach tego uprawnienia organ odwoławczy powinien każdorazowo przeprowadzić
postępowanie co do stwierdzenia istnienia bądź też braku ustawowych przesłanek negatywnych do uwzględnienia
cofnięcia odwołania tj. „naruszenia prawa”, „naruszenia interesu społecznego” (art. 137 KPA). Zaistnienie choćby
jednej z nich uniemożliwia organowi uwzględnienie oświadczenia o cofnięciu odwołania i skutkuje koniecznością

wydania postanowienia o odmowie uznania cofnięcia odwołania za skuteczne. W takim przypadku organ przystąpi do
merytorycznego rozpatrzenia odwołania.

Wyrok NSA z 8.1.2019 r. II OSK 446/18

Wyrok NSA z 8.1.2019 r. II OSK 446/18 dotyczył interpretacji przepisów dotyczących odmowy cofnięcia odwołania z naruszeniem prawa lub interesu społecznego. NSA oddalił skargę kasacyjną Spółki, uzasadniając swoją decyzję m.in. analizą zastosowania przepisów postępowania administracyjnego. Wyrok ten stanowi istotne wyjaśnienie dla praktyki sądowej i interpretacji przepisów administracyjnych.