Uznaniowy charakter uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Tematyka: PlanZagospU, uzgodnienie, reklama, bezpieczeństwo ruchu drogowego, organ zarządzający drogą, skarga, norma kompetencyjna, konstytucja, wyłączność, wyrok WSA

W przepisie art. 53 ust. 4 pkt 9 PlanZagospU nie określono warunków, spełnienie których powinno
skutkować pozytywnym uzgodnieniem lokalizacji przedsięwzięcia. Wobec tego uznać go trzeba za akt
uznaniowy, przy czym zakres tego uznania wyznaczają granice wewnętrzne i zewnętrzne. Akt uzgodnieniowy,
podjęty na tej podstawie prawnej, nie ma charakteru związanego. Tak wynik z wyroku Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego siedziba w Gliwicach z 6.2.2019 r., sygn. akt: II SA/Gl 930/18.
Stan faktyczny
W 2018 r. Spółka wystąpiła do Burmistrza Miasta U. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji
polegającej na budowie reklamy wizualnej na terenie działki poza granicami pasa drogowego drogi wojewódzkiej.
Burmistrz Miasta U., działając na podstawie art. 53 ust. 4 PlanZagospU, wystąpił o uzgodnienie planowanej
inwestycji do Zarządu Województwa Śląskiego, jako do zarządcy drogi.
Postanowieniem odmówiono uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu podano, że umieszczenie
reklamy w obszarze skrzyżowania jest równoznaczne z tym, że jest ona kierowana do użytkowników drogi
(kierowców, pasażerów lub pieszych). Ma przyciągnąć wzrok uczestników ruchu drogowego, gdyż w przeciwnym
przypadku nie byłoby celowe jej instalowanie. Tak więc, reklama w obrębie skrzyżowania spowoduje odwrócenie
uwagi kierowców i tym samym doprowadzi do powstania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Rejon
skrzyżowania wymaga zachowania szczególnej ostrożności. Obowiązkiem kierowcy jest obserwowanie jezdni w celu
sprawnego i bezpiecznego kierowania pojazdem. Powołano się także na statystyki policyjne. Podkreślono, że
obowiązkiem administratora drogi jest ochrona zwłaszcza w przypadku kiedy urządzenie montowane w pobliżu drogi
może mieć bezpośredni wpływ na kierujących pojazdami. Zarządca drogi zobligowany jest do zapewnienia
bezpieczeństwa ruchu drogowego i pieszego. W ocenie Zarządu Województwa Śląskiego interes społeczny –
bezpieczeństwo ruchu drogowego i pieszego, jest dobrem nadrzędnym w tym przypadku, przed interesem inwestora,
zmierzającym do umieszczenia reklamy w obszarze skrzyżowania, co niewątpliwie będzie stwarzało zagrożenie dla
uczestników ruchu drogowego.
Spółka wniosła zażalenie na postanowienie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości
i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z określeniem wytycznych w zakresie
wykładni przepisów prawa podlegających zastosowaniu.
W uzasadnieniu zażalenia podała, że kompletną regulację dotyczącą usytuowania obiektów budowlanych przy
drogach oraz reklam umieszczonych przy drogach (niebędących obiektami budowlanymi) zawiera art. 43 DrPublU.
W odniesieniu do reklam usytuowanych przy drodze wojewódzkiej poza obszarami zabudowanymi, jak również poza
terenem zabudowy, minimalna odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni wynosi 20 m, natomiast w terenie
zabudowy minimum 8 m.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu
podano, iż odmawiając uzgodnienia, zarządca drogi wskazał na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Kolegium podzieliło takie stanowisko organu pierwszej instancji. Reklama ma przyciągać uwagę uczestników ruchu
drogowego, w tym także kierowców.
W skardze na to postanowienie Spółka zarzuciła m.in. naruszenia prawa materialnego – art. 43 ust. 1 DrPublU, które
miało wpływ na treść orzeczenia, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie,
przejawiające się w przyjęciu, że organ zajmujący stanowisko korzysta z uznania administracyjnego w zakresie
odmowy uzgodnienia zamierzeń inwestycyjnego, podczas gdy przywołany przepis określa w sposób ścisły minimalne
odległości usytuowania obiektu budowlanego lub reklamy od zewnętrznej krawędzi jezdni nie pozostawiając
organowi swobody decyzyjnej w zakresie zastosowania surowszych wymagań co do usytuowania obiektu lub
reklamy.
Wyrok WSA
Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 PlanZagospU.

Zgodnie ze wskazanymi przepisami decyzję o warunkach wydaje się po uzgodnieniu z wyspecjalizowanymi
organami, w tym z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.
Spór dotyczył w istocie rzeczy tego, czy, jak przyjmują organy orzekające w sprawie, przepisy te kreują samodzielną
normę prawa materialnego do dokonania czynności uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, czy też, jak twierdzi
skarżący, jest to tylko norma „kompetencyjna”, która powinna być stosowana wraz z normą zawartą w art. 43 ust. 1
DrPublU. Inaczej rzecz ujmując, według skarżącego pełną normę kompetencyjną należy rekonstruować na podstawie
przepisów art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 PlanZagospU oraz art. 43 ust. 1 DrPublU
Decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów
przyległych do pasa drogowego. Nie budzi większych wątpliwości, wbrew stanowisku skarżącej, iż przytoczony art.
53 ust. 4 pkt 9 PlanZagospU zawiera normę kompetencyjną upoważniającą zarządcę drogi do uzgodnienia lokalizacji
przedsięwzięcia sytuowanego na obszarze przyległym do pasa drogowego. W normie tej wskazany jest organ
uprawniony do uzgadniania, a w jej hipotezie sytuacja, w której uzgodnienie jest wymagane. Co więcej, zważywszy
na postanowienie art. 53 ust. 3 PlanZagospU (uzgadnianie w trybie art. 106 KPA) oraz art. 145 § 1 pkt 6 w zw. z 151
§ 1 pkt 2 KPA (uchylenie decyzji wydanej bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu) możemy
zrekonstruować także sankcję, jaką wiązać się będzie z brakiem uzgodnienia. Wbrew stanowisku skarżącej nie jest
to tylko norma „kompetencyjna” (rozumiana jako wskazująca tylko organ kompetentny do załatwienia sprawy), ale
pełna norma materialnoprawna.
Sąd wskazał, że ma świadomość trudności z wykładnią pojęcia „obszaru przyległego do pasa drogowego”, nie
oznacza to jednak zwolnienia z obowiązku poczynienia takich ustaleń w konkretnym przypadku. Wyniki wykładni
językowej, a więc zasadniczej dla prawa administracyjnego, wskazują, ze chodzi tu o działki (nieruchomości)
przylegające bezpośrednio do pasa drogowego (pozostające w bezpośrednim sąsiedztwie). Działka wskazywana
przez inwestora pod lokalizację reklamy, bezpośrednio przylega do pasa drogowego drogi wojewódzkiej, a więc
mieści się w zakresie hipotezy art. 53 ust. 4 pkt 9 PlanZagospU.
Akt uzgodnieniowy, podjęty na tej podstawie prawnej, nie ma charakteru związanego. W przepisie art. 53 ust. 4
pkt 9 PlanZagospU nie określono warunków, spełnienie których powinno skutkować pozytywnym uzgodnieniem
lokalizacji przedsięwzięcia. Wobec tego uznać go trzeba za akt uznaniowy, przy czym zakres tego uznania
wyznaczają granice wewnętrzne i zewnętrzne. W tym przypadku zasadnicze trzeba przypisać tym pierwszym, a więc
związanych z celami regulacji prawnej, stanowiącej podstawę czynności uzgadniania. Chodzi głównie
o PlanZagospU, ale też o DrPublU oraz PrDrog. Najogólniej rzecz ujmując, zważywszy na zadania i kompetencje
organu zarządzającego drogą publiczną, podstawą dyrektywą będzie bezpieczeństwo użytkowników drogi publicznej
(bezpieczeństwo ruchu drogowego). W tej sprawie Zarząd Województwa Śląskiego odmawiając uzgodnienia
zamierzenia inwestycyjnego uznał, iż projektowana reklama ze względu na usytuowanie w pobliżu skrzyżowania
z natury rzeczy będzie przyciągała uwagę kierowców, tym samy stwarzając zagrożenie bezpieczeństwa ruchu
drogowego. Natomiast skrzyżowanie jest miejscem, w którym kierujący pojazdem ma zachować nie tylko zwykłą, ale
szczególna ostrożność.
Sąd podkreślił, że prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest
powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 8.2.2012 r. sygn. I OSK 276/11; z 12.5.2011 r. sygn.
I OSK 1068/10). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27.2.2014 r., sygn. akt I OSK 1786/12 wskazał, że
zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym przez organy Państwa, stanowi wyraz konstytucyjnej zasady
ochrony życia, wyrażonej w art. 38 Konstytucji, jak również nakazu zapewniania bezpieczeństwa obywateli,
zawarowanego w art. 5 Konstytucji. Z tego względu zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, ma trwałe źródło
konstytucyjne. Ze względu zatem na swoją rangę, ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli – także w aspekcie
rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach – w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem
indywidualnym jednostki czy jej prawem własności.
Wobec tego stanowisko organów orzekających w sprawie należy podzielić i nie zmienia tego faktu, to że w tym
zakresie nie prowadziły postępowania dowodowego (jeden z zarzutów skargi). Wystarczające jest tu doświadczenie
życiowe oraz doświadczenie organu zarządzającego drogą publiczną, a także wspomniany wyżej wymóg
zachowania szczególnej ostrożności w rejonie skrzyżowań.

Komentarz
Analizowane orzeczenie jest kolejnym orzeczeniem odnoszącym się do wykładni warunków dokonywania
uzgodnienia w trybie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 PlanZagospU.
Z wyroku WSA w Gliwicach wynika po pierwsze to, że uzgodnienie jest dokonywane w ramach przyznanego
organowi uznania administracyjnego, a po drugie, że podstawowym kryterium branym pod uwagę jest konieczność
zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

wyrok WSA w Gliwicach z 6.2.2019 r., sygn. akt: II SA/Gl 930/18

Analizowane orzeczenie jest kolejnym orzeczeniem odnoszącym się do wykładni warunków dokonywania uzgodnienia w trybie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 PlanZagospU. Z wyroku WSA w Gliwicach wynika po pierwsze to, że uzgodnienie jest dokonywane w ramach przyznanego organowi uznania administracyjnego, a po drugie, że podstawowym kryterium branym pod uwagę jest konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego.