Skargi na bezczynność organu nie można wnieść po wydaniu decyzji ostatecznej

Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania administracyjnego może stanowić przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny. Sprawa dotycząca wniesienia skargi po wydaniu decyzji ostatecznej została rozpatrzona przez Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podjął decyzję w kontrowersyjnej kwestii dotyczącej momentu dopuszczalności skargi na bezczynność.

Tematyka: skargi na bezczynność, organ administracji publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny, postępowanie administracyjne, skarga kasacyjna

Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego
postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej
skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy
z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.,
dalej jako: PostAdmU) – stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny.
„F.” sp. z o.o. wniosła odwołanie od decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do
Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie wobec braku rozpoznania tego odwołania,
ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał
decyzję ostateczną, a kilka dni później Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie stwierdzające,
że organ dopuścił się bezczynności nie mającej rażącego charakteru.
„F.” sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność
Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności,
która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2
PostAdmU. Skarżąca podkreślała, że w związku z zakwestionowaną w drodze odwołania decyzją musiała wstrzymać
roboty budowlane, zaś organ odwoławczy przez 4 miesiące nie podjął żadnej czynności zmierzającej do rozpatrzenia
odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę wyjaśniając, że wyrok uwzględniający skargę na
bezczynność organu administracji nie może zostać wydany, jeżeli w dacie orzekania przez sąd w ogóle nie toczy się
już to postępowanie administracyjne, w którym strona skarżąca zarzuca organowi administracji stan bezczynności.
Naczelny Sąd Administracyjny, do którego wpłynęła skarga kasacyjna „F.” sp. z o.o. przedstawił składowi siedmiu
sędziów do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne: czy wniesienie skargi na bezczynność po
zakończeniu postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu
takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3
PostAdmU?
W uzasadnieniu postanowienia wskazano na trzy problemy związane z przedstawiony zagadnieniem. Pierwszy
dotyczy charakteru i zakres kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego wynikających z art. 149 § 1 pkt 3
PostAdmU. Zdaniem Sądu przepis ten nie ma charakteru dyscyplinującego, a jego celem jest wyłącznie stwierdzenie,
niezależnie od tego, czy postępowanie zostało ostatecznie zakończone w momencie wnoszenia skargi, że organ
w określonym czasie poprzedzającym zakończenie postępowania, dopuścił się bezczynności lub przewlekłego
prowadzenia postępowania (zob. wyrok NSA z 4.11.2015 r., sygn. akt II OSK 576/15; wyrok NSA z 4.11.2015 r., II
OSK 591/15). W uzasadnieniu pytania prawnego wskazano, że zagadnienie granic temporalnych skargi na
bezczynność winno być rozpatrywane przy uwzględnieniu konstytucyjnego prawa do wynagrodzenia szkody
wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Przyjęcie poglądu o deklaratoryjnym
charakterze wyroku stwierdzającego zaistnienie w przeszłości stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania
pozwala na zapewnienie stronie skarżącej pełnej i skutecznej ochrony warunkującej możliwość dochodzenia
roszczeń odszkodowawczych na drodze postępowania cywilnego, niezależnie od czasu ustania tego stanu przez
wydanie decyzji ostatecznej
Natomiast pogląd przeciwny negujący dopuszczalność uwzględnienia skargi na bezczynność w razie jej wniesienia
po wydaniu decyzji ostatecznej bazuje na formalno-funkcjonalnym podejściu, zgodnie z którym skoro zakończenie
postępowania prowadzi do ustania stanu bezczynności lub przewlekłości, to brak jest podstaw do merytorycznego
orzekania w sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (zob. wyrok NSA z 8.7.2015
r., I OSK 238/15; wyrok NSA z 15.5.2015 r., I OSK 1329/14).
Kolejnym problem jest określenie momentu miarodajnego dla możliwości oceny zasadności skargi na bezczynność,
czyli rozstrzygnięcie czy jest to moment wniesienia skargi na bezczynność, orzekania sądu administracyjnego czy
okres trwania stanu bezczynności, nawet jeśli w momencie wniesienia skargi lub orzekania przez sąd stan ten ustał
w związku z zakończeniem postępowania i wydaniem decyzji. Sąd podkreślił też, że uwzględnienie skargi na
bezczynność nie zmierza jedynie do dyscyplinowania organów, gwarantowania stronom skarżącym prawa do
rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i uzyskania wiążącego stwierdzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa
w celu dochodzenia roszczeń. Równoległym celem jest deklaratoryjne i retrospektywne stwierdzenie istnienia stanu
bezczynności i negatywna ocena legalności działania organu, oddziałująca prewencyjnie na jego działalność.

Naczelny Sąd Administracyjny niejednogłośnie stwierdził, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym
terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania jako pozostające
w sprzeczności z istotą tej skargi stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu
bezczynności lub przewlekłości rozumianych w sposób określony w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 KPA oraz
naruszające przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków
zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Bezczynność została zdefiniowana w KPA jako
niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 KPA lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym
zgodnie z art. 36 § 1 KPA, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne
do załatwienia sprawy. Definicje te zostały powiązane z instytucją procesową ponaglenia, które przysługuje stronie
w razie zaistnienia jednego z określonych art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 KPA stanów wadliwego w czasie załatwiania
sprawy przez organ, przy czym skorzystanie z prawa do złożenia ponaglenia jest możliwe jedynie w toku
obciążonego wadą postępowania. W konsekwencji należy uznać, że kontrolowany w wyniku skargi na
bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny, co oznacza, iż
niedopuszczalne jest merytoryczne orzekanie przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność, złożonej
w dacie, gdy kwestionowane postępowanie zostało zakończone.
Odnosząc się do argumentacji dotyczącej konieczności uzyskania prejudykatu dla celu dochodzenia
odszkodowania na podstawie art. 4171 § 1 KC, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prejudykat taki
stanowi nie tylko orzeczenie sądu wydane na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 PostAdmU, lecz również
postanowienie wydane w wyniku złożonego ponaglenia. Ponadto, w celu dochodzenia odszkodowania na
podstawie art. 4171 § 3 KC za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, można uzyskać
prejudykat w różnych postępowaniach. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że zasadniczym celem skargi na
bezczynność organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, zatem za
niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego.
Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że środek ten zamiast zmierzać do likwidacji stanu bezczynności,
powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc
z dążeniem do uzyskania prejudykatu niezbędnego dla dochodzenia odszkodowania.
Uchwała NSA z 22.6.2020 r., II OPS 5/19

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na istotne problemy związane z określeniem momentu miarodajnego dla oceny zasadności skargi na bezczynność. Decyzja NSA ma istotne znaczenie dla praktyki sądowej w zakresie skarg na bezczynność organów administracji publicznej.