Zasada trwałości decyzji administracyjnej
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18.9.2019 r. zaprezentował stanowisko dotyczące zasady trwałości decyzji administracyjnej, zgodnie z którą wadliwość decyzji nie może być uwzględniona w innych postępowaniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na strony postępowania komunalizacyjnego. Skarga kasacyjna zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania.
Tematyka: Zasada trwałości decyzji administracyjnej, postępowanie komunalizacyjne, skarga kasacyjna, domniemanie legalności, NSA
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18.9.2019 r. zaprezentował stanowisko dotyczące zasady trwałości decyzji administracyjnej, zgodnie z którą wadliwość decyzji nie może być uwzględniona w innych postępowaniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na strony postępowania komunalizacyjnego. Skarga kasacyjna zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18.9.2019 r. (I OSK 2926/17) zaprezentował stanowisko, zgodnie z którym zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 KPA oznacza, że o ile decyzja nie zostanie uchylona, zmieniona lub unieważniona w przewidzianym do tego trybie (innym postępowaniu administracyjnym dotyczącym tej decyzji), to jej wadliwość nie może być uwzględniona w żadnym innym postępowaniu dotyczącym innej decyzji i to bez względu na to, że ta wadliwa decyzja dawała podstawę dla wydania kolejnego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na utrwalony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym stronami postępowania komunalizacyjnego co do zasady są: • Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel skomunalizowanego mienia oraz • jednostka samorządu terytorialnego, na rzecz której następuje przeniesienie jego własności. Inny podmiot może być stroną tego postępowania tylko wówczas, gdy wykaże, że skomunalizowane mienie na dzień 31.12.1998 r. stanowiło jego własność, a zatem że nie powinno zostać skomunalizowane. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, WSA w Warszawie zauważył, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że Skarżący na dzień 31.12.1998 r. nie byli właścicielami nieruchomości objętych decyzją z 11.2010 r. i nie przysługiwał im jakikolwiek inny tytuł prawnorzeczowy do komunalizowanego mienia. Skarżący wywodzili swój przymiot strony z prawa własności do nieruchomości stanowiących przedmiotowe działki. Tymczasem części tych nieruchomości zostały objęte orzeczeniem z 03.1964 r. o wywłaszczeniu i przejęte pod budowę dróg, a następnie skomunalizowane. Powyższe orzeczenie nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a zatem wywołuje skutki prawne. Ewentualne zarzuty dotyczące prawidłowości orzeczenia wywłaszczeniowego oraz ustalonego odszkodowania mogą być podnoszone jedynie w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia jego nieważności. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się także naruszenia powołanych w skardze przepisów ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: KPA), tj. art. 7, art. 11, art. 77 ani art. 80. W ocenie WSA w Warszawie, organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz w należyty sposób uzasadniły swoje stanowisko. Mając powyższe na uwadze WSA w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: PostAdmU) oddalił skargę. Skarga kasacyjna Powyższemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PostAdmU w zw. z art. 151 PostAdmU w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 KPA mające istotny wpływ na treść orzeczenia poprzez oddalenie skargi w sytuacji, kiedy ani organ administracji publicznej ani Sąd pierwszej instancji nie zweryfikowali własnych ustaleń faktycznych, co do stanu prawnego przedmiotowych działek ze stanem prawnym tych działek wynikającym z publicznego rejestru ksiąg wieczystych, w szczególności nie zbadano treści ksiąg, co doprowadziło do błędnego ustalenia na podstawie art. 28 KPA kręgu podmiotów mających interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z 11.2010 r., czyli stron postępowania, a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ustawy z 6.7.1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2204 ze zm., dalej: KWU) poprzez jego niezastosowanie i wbrew domniemaniu prawnemu zgodności treści ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym stwierdzenie, że Skarżący nie są właścicielami całości działek, a co za tym idzie, że nie mogą być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W oparciu o tak ujęte podstawy skargi kasacyjnej, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości postanowienia Ministra Skarbu Państwa z 10. 016 r. utrzymującego w mocy postanowienie z 6.2016 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że o wywłaszczeniu Skarżący dowiedzieli się nie wcześniej niż w 2010 r., kiedy Wojewoda Podlaski stwierdził nabycie działek przez Powiat z 1.1.1999 r. Skarżący zatem kwestionują legalność wywłaszczenia, o którym nie byli informowani. Podniesiono, że fakt wywłaszczenia nie został ujawniony w księgach wieczystych nieruchomości Skarżących. Analiza treści ksiąg wieczystych wskazuje przy tym na wiele nieścisłości pomiędzy stanem prawnym i faktycznym wynikającym z akt postępowania administracyjnego, a stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych. Powołano się na domniemanie z art. 3 ust. 1 KWU, wyjaśniając, że jest to domniemanie wzruszalne, a w przypadku „niezgodności stanu prawnego zawartego w księdze wieczystej z faktycznym stanem prawnym w celu usunięcia rozbieżności należy skorzystać ze środków przewidzianych przez ww. ustawę”. Z wyroku NSA NSA zważył, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy zdaniem NSA wyjaśnić, że przedmiotem sprawy przed organem administracji była możliwość wszczęcia postępowania nadzorczego nieważnościowego w stosunku do decyzji komunalizacyjnej z 11.2016 r. Wniosek ten Skarżący jednoznacznie doprecyzowali po wyroku WSA w Warszawie z 30.7.2015 r. (I SA/Wa 256/16) uchylającym postanowienie Ministra Skarbu Państwa stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Podlaskiego z 11.2010 r. Wówczas, jak wynika z uzasadnienia orzeczenia, Sąd ten polecił organowi wyjaśnienie charakteru wniesionego przez nich „odwołania”. Treść złożonego następnie przez Skarżących wyjaśnienia wskazuje, że Skarżący zażądali wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji z 11.2016 r. Argumentacja Skarżących opiera się na założeniu, że skoro nie doręczono im orzeczenia o wywłaszczeniu z 3.1964 r. dotyczącego m.in. części ich nieruchomości (działek), a orzeczenia tego nie ujawniono w księgach wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości, to pozostają oni nadal ich właścicielami stosownie do treści tych ksiąg, co daje im legitymację do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego w rozumieniu art. 28 KPA. Zasada trwałości decyzji administracyjnej Stanowisko Skarżących jest w ocenie NSA błędne, a zatem i postawione zarzuty naruszenia ww. przepisów nietrafne. Podnoszony fakt niedoręczenia orzeczenia o wywłaszczeniu nie ma najmniejszego znaczenia dla skutków prawnych, jakie orzeczenie to wywołało i wywołuje nadal w obrocie prawnym. Stosownie do zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 KPA nawet decyzja obarczona wadliwością m.in. tą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 KPA, obowiązuje i wywołuje skutki prawne dopóki dopóty nie zostanie wyeliminowana w sposób określony w tym przepisie. Zasada ta oznacza, że o ile decyzja administracyjna nie zostanie uchylona, zmieniona lub unieważniona w przewidzianym do tego trybie (innym postępowaniu administracyjnym dotyczącym tej decyzji) to jej wadliwość nie może być uwzględniona w żadnym innym postępowaniu dotyczącym innej decyzji i to bez względu na to, że ta wadliwa dawała podstawę dla wydania tej drugiej. Oznacza to, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, że dla powoływania się przez Skarżących na przysługujące im do działek objętych decyzją komunalizacyjną prawo własności Skarżący mogliby się ewentualnie powoływać tylko wówczas gdyby wyeliminowano z obrotu prawnego orzeczenie o wywłaszczeniu, a co więcej wyeliminowano je jeszcze w określony sposób, tj. poprzez stwierdzenie jego nieważności gdyż tylko takie rozstrzygnięcie jest władne wyeliminować skutek, jaki orzeczenie to wywołało w przeszłości od początku jego wydania, tj. skutek w postaci nabycia własności przez Skarb Państwa. Domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych Jeżeli zaś chodzi o argument, mający przekonać, że pomimo wydania orzeczenia o wywłaszczeniu Skarżący nadal pozostają właścicielami działek, których dotyczyła komunalizacja to w pierwszej kolejności - zdaniem NSA - wyjaśnić należy, że domniemanie z art. 3 ust. 1 KWU to domniemanie wzruszalne i to wzruszalne nie tylko jak sugeruje się w skardze kasacyjnej wyłącznie w drodze powództwa opartego na art. 10 KWU, tj. na roszczeniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Podkreślić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy ani istnienie orzeczenia o wywłaszczeniu w obrocie prawnym, ani fakt objęcia nim części dawnych działek Skarżących nie budził najmniejszych wątpliwości. Oznacza to, że domniemanie, na które powołują się Skarżący zostało orzeczeniem o wywłaszczeniu skutecznie obalone. NSA podkreśla, że co prawda w judykaturze wyrażany jest niekiedy pogląd o niemożności obalenia ww. domniemania w inny sposób aniżeli w drodze powództwa opartego na art. 10 KWU dochodzonego przed sądem powszechnym, to jednak pogląd ten nie jest prawidłowy. Domniemanie z art. 3 ust. 1 i ust. 2 KWU, jak każde domniemanie prawne, skutkuje w istocie jedynie odwróceniem reguł dowodowych (prawo własności musi udowodnić podmiot nie ujawniony w księdze wieczystej) i może być obalone również w każdym innym postępowaniu, w którym ocena wpisu ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, skoro w obrocie prawnym istnieje orzeczenie o wywłaszczeniu, to nawet jeżeli nie zostało ono ujawnione w księgach wieczystych dowodzi istnienia po stronie Skarbu Państwa prawa własności części nieruchomości Skarżących. Stąd konkluzja organu i Sądu pierwszej instancji, że Skarżącym nie przysługiwał do nieruchomości objętych decyzją komunalizacyjną jakikolwiek tytuł prawny była prawidłowa. W konsekwencji nie mieli oni interesu prawnego w rozumieniu art. 28 KPA w zainicjowaniu postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji komunalizacyjnej z 2010 r. Rozstrzygnięcie NSA Z powyższych względów NSA, orzekł o oddaleniu skargi stosownie do przepisu art. 184 PostAdmU. Komentarz W przedmiotowym wyroku NSA odniósł się do jednej z zasad ogólnych postępowania administracyjnego - zasady trwałości decyzji ostatecznych. NSA zwrócił uwagę na tzw. domniemanie legalności, które służy decyzji ostatecznej, a zgodnie z którym rozstrzygnięcie takie (ostateczna decyzja administracyjna) jest ważne i powinno być wykonywane dopóty, dopóki nie zostanie zmienione, uchylone lub nie zostanie stwierdzona jego nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (strona formalna ww. zasady). Wyrok NSA z 18.9.2019 r. I OSK 2926/17
NSA oddalił skargę, podkreślając ważność zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zdaniem NSA domniemanie legalności orzeczenia o wywłaszczeniu obaliło argumentację Skarżących. W konsekwencji NSA orzekł o oddaleniu skargi.