Odpowiedzialność odszkodowawcza województwa

Województwo może ponosić odpowiedzialność odszkodowawczą za niezgodne z prawem działania marszałka województwa w ramach władzy publicznej. Publikacja omawia przypadki, gdzie województwo zostało obciążone za szkody wynikłe z niewłaściwego utrzymania urządzeń przeciwpowodziowych, co doprowadziło do szkód majątkowych. Stanowisko Sądu Okręgowego oraz Sądu Apelacyjnego wskazuje na solidarną odpowiedzialność Skarbu Państwa i województwa za te szkody.

Tematyka: odpowiedzialność odszkodowawcza, województwo, marszałek województwa, szkody majątkowe, utrzymanie urządzeń przeciwpowodziowych, Sąd Najwyższy, III CZP 57/19

1. Województwo ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą za niezgodne z prawem działania lub
zaniechania marszałka województwa realizowane przy wykonywaniu władzy publicznej w ramach zadań
zleconych z zakresu administracji rządowej, o których mowa w art. 75 ust. 1 PrWod01.
2. W procesie cywilnym o odszkodowanie za niezgodne z prawem działania lub zaniechania przy
wykonywaniu zadań publicznych, o których mowa w art. 75 ust. 1 PrWod01, wszczętym przed dniem wejścia
w życie PrWod w miejsce pozwanego województwa, nie wstępuje na podstawie art. 534 ust. 5 pkt 3 PrWod
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w Warszawie – podjął uchwałę Sąd Najwyższy (III CZP
57/19).
Opis stanu faktycznego
Okoliczności faktyczne sprawy dotyczyły powództwa Z.R. reprezentanta grupy skierowanego przeciwko Skarbowi
Państwa - Wojewodzie (...), Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., Województwu (...),
Powiatowi S. i Gminie Miejskiej S. o ustalenie odpowiedzialności odszkodowawczej wobec członków grupy
wynikającej z czynu niedozwolonego polegającego na niezgodnym z prawem wykonywaniu władzy publicznej
w zakresie ochrony przeciwpowodziowej.
Stanowisko SO i SA
Sąd Okręgowy ustalił solidarną odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa i Województwa wobec
członków grupy. Uznał, że naruszenie ustawowych obowiązków spowodowało niewłaściwy stan urządzeń
przeciwpowodziowych i doprowadziło do przelania się wody podczas powodzi, a następnie przerwania wału, co
stanowi niezgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej, które spowodowało szkodę w majątku członków grupy
(art. 417 KC). Podczas rozpoznawania apelacji pozwanych Sąd Apelacyjny powziął poważne wątpliwośc i, którym
dał wyraz w następujących zagadnieniach prawnych:
Czy regionalna wspólnota samorządowa-województwo, ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą za
niezgodne z prawem działanie (zaniechanie) marszałka województwa realizowane przy wykonywaniu władzy
publicznej w ramach zadań z zakresu administracji rządowej, określonych w art. 75 ust. 1 PrWod01?
W wypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie: czy Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie
w Warszawie wstąpiło do procesu na podstawie art. 534 ust. 5 pkt 3 PrWod, z mocy prawa z 1.1.2018 r.,
w miejsce dotąd biorącego udział w sprawie województwa?
Stanowisko SN
Odnosząc się na wstępie do kwestii temporalnych SN wskazał, że jednostka samorządu terytorialnego, w tym
województwo, odpowiada za niezgodne z prawem działanie przy wykonywaniu określonych ustawami zadań
z zakresu administracji rządowej lub zleconych przez ustawy – z tą różnicą że w przypadku zdarzeń zaszłych między
1.1.1999 r. a 1.9.2004 r. solidarnie ze Skarbem Państwa, zaś co do zdarzeń mających miejsce od tej daty –
samodzielnie. Mając zaś na uwadze okoliczności sporu wskazał, że zgodnie z art. 75 ust. 1 PrWod01
programowanie, planowanie, nadzorowanie wykonywania urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz ich
utrzymywanie należało do marszałka województwa, który realizował je jako zadania z zakresu administracji rządowej.
Obowiązek ich utrzymania został zatem nałożony na województwo, które nie jest właścicielem urządzeń. Były to
zadania władcze w rozumieniu konstytucyjnym, a nie właścicielskie. Działalność państwa, jak też pochodna
działalność samorządu wyrażają się bowiem nie tylko w zachowaniach traktowanych jako władcze z uwagi na
możliwość stosowania przymusu, ale również w konstytucyjnie określonych innych sferach służących realizacji celu
publicznego, gdzie na państwie spoczywa jakikolwiek obowiązek, którego korelatem byłoby uprawnienie jednostki.
Zadania publiczne niewykonywane lub wykonywane nieprawidłowo stawiają bowiem jednostkę pozbawioną środków
ochrony w sytuacji przymusu faktycznego. Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez nienależyte
utrzymanie kanałów melioracyjnych – zgodnie z dominującym poglądem – ponosi województwo. Należy to
twierdzenie również odnieść do nienależytego utrzymania wałów przeciwpowodziowych, które należały do zbiorczej
kategorii melioracji wodnych podstawowych.
Jeżeli źródłem wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej przez jednostkę samorządu terytorialnego jest
ustawa, to odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy
wykonywaniu tego zadania ponosi wyłącznie jednostka samorządu terytorialnego. W przypadku szkody wyrządzonej
przez osoby ustrojowo przynależne do struktur samorządowych, odpowiedzialność będzie ponosić dana jednostka
samorządu terytorialnego niezależnie od tego, czy w przepisie, który zleca zadanie z zakresu administracji rządowej,

wskazany jest zarząd województwa czy marszałek województwa. Ani zarząd województwa ani marszałek
województwa nie wykonują bowiem zadań z zakresu administracji rządowej bez struktury organizacyjnej
województwa. Przypisanie marszałkowi województwa charakteru organu, przez który Skarb Państwa występuje
w obrocie cywilnoprawnym, wymagałoby istnienia wyraźnego przepisu szczególnego. Podstawy do przypisania
Skarbowi Państwa odpowiedzialności za zaniechania marszałka województwa w zakresie utrzymania
urządzeń melioracji wodnych podstawowych, w tym wałów przeciwpowodziowych, nie stanowi wykonywanie
przez marszałka województwa zadań z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do wód stanowiących
własność Skarbu Państwa.
Marszałek województwa wchodzi w skład zarządu województwa jako jego przewodniczący, reprezentuje
województwo na zewnątrz, a w doktrynie z uwagi na przyznane kompetencje i pełnione funkcje jest traktowany jako
organ województwa w ujęciu funkcjonalnym, choć formalnie nie jest organem, lecz przewodniczącym kolegialnego
organu zarządzającego (zarządu województwa). Z tych względów uznać należy, że skoro zadania w zakresie
utrzymania urządzeń melioracji wodnych podstawowych marszałek województwa realizuje jako zadania
z zakresu administracji rządowej, to oznacza to zlecanie tych zadań województwu jako osobie prawnej.
Marszałka województwa nie można uznać za statio fisci, a skutków jego działań i zaniechań przypisać
Skarbowi Państwa tylko z tego powodu, że realizuje zadania z zakresu administracji rządowej, nie może to
być bowiem identyfikowane z reprezentowaniem w tym zakresie Skarbu Państwa. W konsekwencji
województwo ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niewykonywanie obowiązku utrzymywania
urządzeń melioracji wodnych podstawowych. Obowiązek ten wykonuje ono bowiem we własnym imieniu i na własną
odpowiedzialność.
Co się zaś tyczy tego, czy istnieją podstawy do przyjęcia następstwa prawnego, a w konsekwencji procesowego,
Wód Polskich w zakresie odpowiedzialności deliktowej SN wskazał, że kluczowego znaczenia nabiera tu kwestia, czy
w zakresie odpowiedzialności deliktowej istnieje podstawa następstwa materialnoprawnego. Bez następstwa
materialnoprawnego nie można bowiem doszukiwać się następstwa procesowego. SN uznał, że następstwo
procesowe obejmuje sprawy, których przedmiotem są jedynie roszczenia kontraktowe. Istnienie wyraźnego
przepisu, z którego wynikałoby, że zobowiązania deliktowe wynikające z ustawowej odpowiedzialności
jednostki samorządu terytorialnego za zaniechania jej organu zostają przejęte przez państwową osobę
prawną, byłoby dla przyjęcia następstwa materialnoprawnego konieczne. Co do zasady państwowe osoby
prawne nie odpowiadają bowiem za zobowiązania jednostek samorządu terytorialnego.

Komentarz
Sąd Najwyższy uznał, że za zaniedbania skutkujące powodzią odpowiada samorząd województwa, który z kolei
jest obciążony zaniedbaniami marszałka województwa w tym zakresie. Marszałek województwa tak samo jak jego
zarząd bez struktury organizacyjnej województwa nie mógłby wykonywać zadań takich jak utrzymanie urządzeń
melioracyjnych. W konsekwencji niezależnie od wskazanego podmiotu obowiązanego, w istocie chodzi o zadania
wykonywane przez województwo jako jednostkę samorządu terytorialnego. SN uznał także, że nie ma przepisu
stanowiącego, że roszczenia odszkodowawcze wynikłe w czasie obowiązywania starych przepisów zostały
przeniesione na nowo powstałą osobę prawną – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.

Uchwała Sądu Najwyższego z 27.2.2020 r., III CZP 57/19

Sąd Najwyższy potwierdza, że za zaniedbania w zakresie utrzymania urządzeń melioracyjnych odpowiada województwo, niezależnie od struktury organów. Brak podstaw do przeniesienia roszczeń odszkodowawczych na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Decyzja SN III CZP 57/19.