Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego skutkiem wadliwości uznania organizacji społecznej za podmiot na prawach strony

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10.3.2020 r. omówiono kwestię umorzenia postępowania odwoławczego z powodu wadliwości uznania organizacji społecznej za podmiot na prawach strony. Sąd podkreślił konieczność oceny zasadności udziału organizacji w postępowaniu oraz wymóg spełnienia celów statutowych i interesu społecznego. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego została uzasadniona odwołaniem się do przepisów KPA.

Tematyka: Wojewódzki Sąd Administracyjny, umorzenie postępowania odwoławczego, organizacja społeczna, podmiot na prawach strony, cele statutowe, interes społeczny, art. 31 KPA, decyzja administracyjna, SKO, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 10.3.2020 r. stwierdził, że organ odwoławczy przy
rozpoznawaniu odwołania złożonego przez organizację społeczną jest uprawniony (i obowiązany) do oceny
zasadności uznania tej organizacji za podmiot na prawach strony, tj. do oceny, czy cele statutowe i interes
społeczny uzasadniają udział tej organizacji w postępowaniu, a w konsekwencji - czy organizacja ta
uprawniona jest do wniesienia odwołania i żądania jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W przeciwnym
przypadku - jak zauważył Sąd - organ odwoławczy obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu
postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 KPA.
Dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony
Stowarzyszenie wystąpiło do organu I instancji - Marszałka Województwa o dopuszczenie do udziału
w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia dla F sp. z o.o. (dalej: Uczestnik) na regularny przewóz osób
w krajowym transporcie drogowym. Stowarzyszenie powołało się na cele statutowe i interes społeczny. Wskazało
także na chęć sprawowania racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym
i działaniem organów administracji. Organ I instancji postanowieniem dopuścił Stowarzyszenie do udziału
w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Natomiast w ocenie organu odwoławczego - Samorządowego
Kolegium Odwoławczego Stowarzyszenie nie powinno było zostać dopuszczone do ww. postępowania, co znalazło
wyraz w decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania odwoławczego.
Organizacja społeczna - podmiot na prawach strony
WSA w Warszawie w pierwszej kolejności odniósł się do treści relewantnych w sprawie regulacji prawnych
i zauważył, że dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracji
w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek
wynikających z art. 31 § 1 KPA. Przesłankami tymi są: cele statutowe organizacji i interes społeczny. Organizacja
społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu uczestniczy w nim na prawach strony. Sąd podkreślił, że
spełnienie wskazanych przesłanek podlega ocenie organu administracji, a w sytuacji ustalenia niespełnienia
chociażby jednej z nich organ władny jest odmówić dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Udział
organizacji w postępowaniu na prawach strony nie może bowiem służyć partykularnym celom samej organizacji
społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem
administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji.
W związku z powyższym WSA w Warszawie stanął na stanowisku, zgodnie z którym organ odwoławczy rozpoznając
odwołanie organizacji społecznej, która została dopuszczona do udziału w sprawie, jest uprawniony (i obowiązany)
do oceny zasadności uznania, że cele statutowe i interes społeczny uzasadniały udział tej organizacji
w postępowaniu, tj. winien ustalić, czy postanowienie wydane przez organ I instancji w oparciu art. 31 § 2 KPA jest
zgodne z prawem, a w konsekwencji, czy organizacja ta uprawniona jest do wniesienia odwołania i żądania jego
merytorycznego rozstrzygnięcia. Jeżeli zaś organ odwoławczy, dokonując takiej oceny, ustali wadliwość uznania
organizacji za podmiot na prawach strony, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego w oparciu o art.
138 § 1 pkt 3 KPA. Brak posiadania przymiotu strony uniemożliwia bowiem uzyskanie w postępowaniu
odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby odwołanie było merytorycznie uzasadnione,
a wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd podkreślił, iż SKO zakwestionowało status
Stowarzyszenia, jako strony postępowania uznając, że nie powinno było w pierwszej instancji zostać do niego
dopuszczone i umorzyło postępowanie odwoławcze. Sąd nie podziela jednak w uwarunkowaniach stanu faktyczno-
prawnego tej sprawy stanowiska organu odwoławczego. W szczególności SKO nie wykazało bezpodstawności
umocowania Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu z uwagi na brak odpowiednich celów statutowych, ani brak
interesu społecznego, w rozumieniu przepisów art. 31 § 1 KPA.
Interes społeczny jako przesłanka udziału organizacji społecznej w postępowaniu
WSA w Warszawie przypomniał, że pojęcie interesu społecznego należy do kategorii pojęć niedookreślonych, którym
organ administracji nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Przy
stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo
ograniczonego luzu decyzyjnego, gdyż ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni. Interes społeczny może
polegać na wyjaśnieniu, czy w przypadku wydania nowego zezwolenia nie zostanie naruszony art. 22a ust. 1 pkt 2 lit.

a) ustawy z 6.9.2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm., dalej: TransDrogU). W świetle
tego przepisu organ może odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych
w krajowym transporcie drogowym w przypadku wykazania, że projektowana linia regularna stanowić będzie
zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez
jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników.
Jak wynika ze stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie można tworzyć
domniemania, że stowarzyszenia przewoźników działają wyłącznie w interesie swoich członków, czyli w interesie
partykularnym, a ich głównym zadaniem jest obrona przed konkurencją nowych przewoźników, którzy ubiegają się
o zezwolenie. Obrona przed nieuczciwą konkurencją dotychczasowych przewoźników wynika z art. 22a ust. 1 pkt 2a
TransDrogU. Jeżeli więc organizacja społeczna zamierza wspomagać organ w wyjaśnieniu zagrożenia nieuczciwą
konkurencją przez nowego przewoźnika, ubiegającego się w tej konkretnej sprawie o zezwolenie na przewóz osób
na konkretnej trasie, to nie można mu zarzucić działania wyłącznie w interesie partykularnym i brak przymiotu
działania w interesie społecznym.
W ocenie Sądu, SKO nie wykazało, na czym miałby polegać wyłącznie partykularny interes Stowarzyszenia
w sprawie, który by zaprzeczał interesowi społecznemu w warunkach, kiedy członkowie Stowarzyszenia nie świadczą
usług przewozowych spornej linii, ani nie zamierzają podejmować na niej przewozów, zatem nie są bezpośrednio
zainteresowani zwalczaniem potencjalnych konkurentów, wskazując jedynie na interes społeczny w dążeniu do
wykazania (lub wykluczenia) zagrożenia dla już istniejących linii regularnych.
Poza tym nawet przyjęcie, że Stowarzyszenie kieruje się również szeroko pojętym interesem swoich członków, który
może wyrażać się w niedopuszczeniu nowych przewoźników na określone linie, z uwagi na zaspokojenie potrzeb
przewozowych na określonym terenie przez innych przewoźników, nie wyklucza - zdaniem Sądu - że Stowarzyszenie
będzie działać w sprawie w interesie społecznym, który może polegać w tej sprawie na wszechstronnym wyjaśnieniu
istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a w szczególności ustalenia, czy w wyniku wydania
nowego zezwolenia nie zostanie naruszony ww. art. 22a ust. 1 pkt 2a TransDrogU. Dogłębne wyjaśnienie sprawy
administracyjnej zawsze leży w interesie społecznym.
W ocenie Sądu udział Stowarzyszenia w postępowaniu będzie zgodny z prawem i w żadnym stopniu nie naruszy
przepisów art. 31 KPA.
Interes partykularny a interes społeczny
Nie ma też prostej zależności pomiędzy prowadzeniem przez członków konkretnego stowarzyszenia działalności
konkurencyjnej wobec wnioskodawcy, a możliwością dopuszczenia go do udziału w postępowaniu administracyjnym.
Z faktu, że Stowarzyszenie skupia przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu
drogowego osób, nie wynika jeszcze, że Stowarzyszenie może mieć interesy sprzeczne w stosunku do ubiegającego
się o zezwolenie przedsiębiorcy. Założenie, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym wydania
zezwolenia na przewóz osób uczestnikowi postępowania wskazuje wyłącznie na realizację partykularnych interesów
Stowarzyszenia zainteresowanego negatywnym dla uczestnika rozstrzygnięciem ze względu na reprezentowanie
jego konkurencji, a nie potencjalnych pasażerów, nie ma przekonującego oparcia w materiałach sprawy. Członkowie
Stowarzyszenia nie świadczą bowiem usług przewozowych na linii komunikacyjnej będącej przedmiotem wniosku,
a samo Stowarzyszenie zwraca również uwagę na podjęcie czynności, aby wykazać lub wykluczyć zagrożenie dla
już istniejących linii regularnych. W tej sytuacji nie sposób utożsamiać celów statutowych i działalności
Stowarzyszenia wyłącznie z chęcią obrony własnego interesu, który jest wprost przeciwstawny interesom Uczestnika
i jego potencjalnych pasażerów. Można natomiast uznać, że Stowarzyszenie jest rzecznikiem obiektywnego
(neutralnego) interesu społecznego, zaś organ wydający decyzję może wykorzystać specjalistyczną wiedzę
Stowarzyszenia oraz znajomość rynku usług komunikacyjnych w obszarze analizy okoliczności leżących u podstaw
podejmowanego rozstrzygnięcia o tym zezwoleniu, które to okoliczności organ obowiązany jest mieć na względzie
i należycie rozważyć w aspekcie konkurencji na rynku tych usług, poszanowania praw konsumenta i jakości
świadczonych usług, poziomu zaspokajania potrzeb konsumenckich. Wszystkie te elementy mieszczą się w kategorii
interesu społecznego, który organ musi brać pod uwagę.
Rozstrzygnięcie WSA w Warszawie
Z powyższych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy
z 30.8.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) uchylił
zaskarżoną decyzję SKO.

Komentarz
W analizowanym wyroku WSA w Warszawie skoncentrował się na zagadnieniu, jakim są przesłanki dopuszczenia
organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. W ocenie Sądu także organ
odwoławczy jest uprawniony (i zobowiązany) do oceny rozstrzygnięcia podjętego w tej kwestii przez organ I instancji

(postanowienia o dopuszczeniu organizacji). Skutkiem uznania, że organizacji nie powinien zostać przyznany
przymiot strony postępowania jest wydanie rozstrzygnięcia - decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego
z uwagi na wniesienie odwołania przez podmiot nieuprawniony.

Wyrok WSA w Warszawie z 10.3.2020 r., VI SA/Wa 2390/19

Wyrokiem WSA w Warszawie uchylono decyzję SKO, uznało ono skargę za uzasadnioną i podjęło działania na podstawie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd skupił się na analizie przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, podkreślając konieczność uwzględnienia interesu społecznego i celów statutowych.