Egzystencja prawna decyzji

Ważne dla teorii, a mające znaczenie dla praktyki postępowania administracyjnego tezy dotyczące egzystencji prawnej decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że decyzja wywołuje skutki prawne z datą prawidłowego doręczenia stronie, a nie z chwilą wydania. Decyzja niedoręczona nie określa praw ani obowiązków strony. Zdaniem NSA, egzystencja prawna decyzji rozpoczyna się w chwili doręczenia przynajmniej jednej ze stron postępowania administracyjnego, a nieprawidłowe doręczenie równoznaczne jest z ich nieistnieniem w obrocie prawnym.

Tematyka: egzystencja prawna decyzji, doręczenie decyzji, skutki prawne decyzji, postępowanie administracyjne, Naczelny Sąd Administracyjny

Ważne dla teorii, a mające znaczenie dla praktyki postępowania administracyjnego tezy odnoszące się do
bytu prawnego decyzji administracyjnej zawiera wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.2.2020 r.,
I OSK 753/19. NSA wskazuje, że decyzja wywołuje skutki prawne nie z chwilą jej wydania w dacie podanej
w decyzji, lecz z datą prawidłowego doręczenia stronie. Decyzja niedoręczona stronie jest decyzją
nieistniejącą w obrocie prawnym, nie określa praw ani obowiązków strony, w tym prawa do wniesienia
odwołania, skutkiem czego termin przewidziany do jego wniesienia nie rozpoczyna biegu. Bezsprzecznie
egzystencja prawna decyzji, czy postanowienia rozpoczyna się w chwili ich doręczenia przynajmniej jednej
ze stron danego postępowania administracyjnego a jedynie nieprawidłowe doręczenie jest równoznaczne
z ich nieistnieniem w obrocie prawnym. Zatem w sytuacji niezaistnienia w obrocie prawnym indywidualnego
aktu administracyjnego organu pierwszej instancji, wydanie decyzji odwoławczej dotknięte jest wadą
nieważności. Decyzja taka wydana jest bowiem bez podstawy prawnej. W myśl bowiem art. 129 § 2 KPA
odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Niedoręczenie decyzji organu
pierwszej instancji implikuje wydanie decyzji odwoławczej bez umocowania prawnego. W orzecznictwie
przyjmuje się, że w tej sytuacji nie zaczyna biec termin do wniesienia środka zaskarżenia.
Stan faktyczny
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał w przedmiocie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z 15.11.2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1269/18 w sprawie ze skargi na decyzję Ministra
Edukacji Narodowej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nadania stopnia nauczyciela
mianowanego.
NSA uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdził nieważność decyzji MEN.
Meritum sprawy nie ma znaczenia dla zaprezentowanych poniższej argumentów NSA, ale dla porządku wskazać
należy, że NSA w rozpoznawanej sprawie ustalił, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej w I instancji
sama obarczona była wadą nieważności bowiem nie weszła w ogóle do obrotu prawnego – jako decyzja
niedoręczona stronie.
Argumenty NSA
Zgodnie z art. 109 § 1 KPA decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji
elektronicznej, natomiast w myśl art. 110 § 1 KPA organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią
związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.
Decyzje są wydawanymi w formie procesowej indywidualnymi aktami administracyjnymi, skierowanymi do
konkretnego adresata. Jako akty kierowany do podmiotu indywidualnie określonego oraz jako akty zewnętrzne
wydane w sprawie decyzje winny być zakomunikowane adresatowi w formie przewidzianej w Kodeksie postępowania
administracyjnego. O wprowadzeniu do obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji i o ich obowiązywaniu wobec
strony można mówić dopiero z chwila doręczenia decyzji, a nie jej odpisu czy kopi. W orzecznictwie ugruntowany jest
pogląd, zgodnie z którym przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie jej oryginału. Przyjmuje się, że każda
kopia decyzji doręczana stronom musi być podpisana przez osobę upoważnioną do wydania decyzji, przez co każdy
egzemplarz decyzji jest decyzją na prawach oryginału (por. wyrok NSA z 12.1.2011 r., I OSK 782/10).
Doręczenie decyzji następuje z zachowaniem zasad doręczania pism organu z uwzględnieniem reguł określonych
w art. 39-49 KPA i tylko w przypadku zachowania tych reguł doręczenie będzie skuteczne. Z doręczeniem decyzji
związane są skutki materialne i procesowe.
W doktrynie wyróżnia się dwa rodzaje doręczeń pism: doręczenie właściwe oraz doręczenie zastępcze. Doręczenie
pism w trybie art. 42 KPA, ze względu na to, że pismo odbiera adresat osobiście, określa się mianem doręczenia
właściwego. Z treści art. 42 § 1 KPA wynika, że podstawowymi miejscami doręczenia pism osobom fizycznym są
mieszkanie oraz miejsce pracy adresata. Ustawodawca, określając miejsca doręczeń (mieszkanie, miejsce pracy),
używa spójnika "lub", co oznacza, że nie wskazuje ich kolejności, a organ jest uprawniony do wyboru jednego ze
wskazanych w tym przepisie miejsc doręczeń znanych organowi dla dokonania doręczenia pisma. Przez pojęcie
mieszkania należy rozumieć rzeczywiste, faktyczne mieszkanie adresata. Mieszkaniem jest każde miejsce, w którym
adresat przebywa z zamiarem dłuższego, a nie krótkotrwałego tylko pobytu, umożliwiającego doręczenie mu pisma.
Organ jako adres mieszkania lub miejsca pracy powinien traktować również adres podany przez stronę w podaniu
i pod tym adresem powinien doręczać pisma. Organ nie ma wówczas obowiązku ustalać, czy jest to faktyczne

miejsce zamieszkania, czy też miejsce pracy. Strona bowiem, podając w podaniu – zgodnie z art. 63 § 2 KPA –
adres, określa, na jaki adres chce otrzymywać korespondencję, a organ jest związany podanym przez stronę
adresem do doręczeń.
Doręczenie w trybie art. 44 KPA, zwane doręczeniem zastępczym, znajduje zastosowanie dopiero wówczas, gdy nie
można doręczyć pisma w sposób określony w art. 42 i art. 43 KPA Uregulowanie to z jednej strony stwarza –
nieobecnemu w chwili próby doręczenia pisma – adresatowi możliwość jego odebrania w późniejszym terminie
w placówce pocztowej operatora lub w urzędzie właściwej gminy. Z drugiej zaś strony zwalnia organ od
podejmowania dalszych prób doręczenia pisma do rąk adresata lub domownika, sąsiada i dozorcy. Domniemanie
skuteczności doręczenia dokonywanego w trybie art. 44 KPA zdeterminowane jest łącznym spełnieniem określonym
nim przesłanek, a mianowicie: 1) niemożnością doręczenia pisma adresatowi pod prawidłowo oznaczonym adresem
jego miejsca zamieszkania, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy; 2) pozostawieniem przesyłki dla
adresata w oddawczym urzędzie pocztowym i dwukrotnego umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu
pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 KPA; 3)
upływem czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej oraz udokumentowaniem
powyższego w materiale dowodowym sprawy, zwłaszcza zaś w tzw. zwrotnym potwierdzeniu poświadczenia odbioru
dołączonego do doręczanej przesyłki. Przepis art. 44 § 4 KPA określający, że doręczenie uważa się za dokonane
z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 może być stosowany tylko w przypadku skierowania
korespondencji na prawidłowy adres strony (por. postanowienie NSA z 29.2.2012 r., I OSK 270/12).
Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia, o czym
przesądza art. 110 KPA Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego
przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał
i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja
administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje
żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (por. wyrok NSA z 12.1.2012 r., I OSK
1333/11). A zatem, decyzja wywołuje skutki prawne nie z chwilą jej wydania w dacie podanej w decyzji, lecz z datą
prawidłowego doręczenia stronie. Decyzja niedoręczona stronie jest decyzją nieistniejącą w obrocie prawnym, nie
określa praw ani obowiązków strony, w tym prawa do wniesienia odwołania, skutkiem czego termin przewidziany do
jego wniesienia nie rozpoczyna biegu (por. wyrok NSA z 31.3.2016 r., I GSK 1419/14). Bezsprzecznie egzystencja
prawna decyzji, czy postanowienia rozpoczyna się w chwili ich doręczenia przynajmniej jednej ze stron danego
postępowania administracyjnego a jedynie nieprawidłowe doręczenie jest równoznaczne z ich nieistnieniem
w obrocie prawnym (por. wyroki NSA z: 19.5.2006 r., I OSK 1176/05, 11.12.2007 r., II OSK 1650/06, 23.1.2009 r.,
I OSK 1467/08, 31.3.2016 r., I GSK 1419/14). Zatem w sytuacji niezaistnienia w obrocie prawnym indywidualnego
aktu administracyjnego organu pierwszej instancji, wydanie decyzji odwoławczej dotknięte jest wadą nieważności.
Decyzja taka wydana jest bowiem bez podstawy prawnej. W myśl bowiem art. 129 § 2 KPA odwołanie wnosi się
w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Niedoręczenie decyzji organu pierwszej instancji implikuje
wydanie decyzji odwoławczej bez umocowania prawnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że w tej sytuacji nie
zaczyna biec termin do wniesienia środka zaskarżenia (por. wyrok NSA z 10.4.2014 r., I GSK 1472/12).
NSA w wyroku z 5.6.2008 r., I OSK 831/07 przyjął, że wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do
dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych, a decyzja wydana przez organ
odwoławczy na skutek rozpoznania takiego odwołania stanowi decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

Komentarz
W uzasadnienia komentowanego wyroku NSA przypomina o ugruntowanej już w orzecznictwie i doktrynie teorii bytu
prawnego decyzji i możliwości wywoływania przez nią skutków prawnych.
Przepis art. 110 § 1 KPA stanowi przy tym wprost, że związanie decyzją nawet organu ją wydającego związane jest
z doręczeniem decyzji stronie, nie zaś z faktem jedynie wydania decyzji (czy według niektórych koncepcji: projektu
decyzji, ewentualnie także nieaktu).

wyrok NSA z 5.2.2020 r., I OSK 753/19

Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym dopiero od momentu skutecznego doręczenia stronie. NSA podkreśla konieczność prawidłowego doręczenia decyzji, aby wywołała skutki prawne. Niezaistnienie w obrocie prawnym indywidualnego aktu administracyjnego powoduje, że wydanie decyzji odwoławczej jest dotknięte wadą nieważności. NSA akcentuje znaczenie zgodności z przepisami doręczenia decyzji w postępowaniu administracyjnym.