Nieważność decyzji Prezesa Rady Ministrów o powierzeniu Poczcie Polskiej przeprowadzenia wyborów w trybie korespondencyjnym

Wyrok WSA w Warszawie z 15.9.2020 r. w sprawie nieważności decyzji Prezesa Rady Ministrów o powierzeniu Poczcie Polskiej przeprowadzenia wyborów w trybie korespondencyjnym. W uzasadnieniu Sąd wskazał na rażące naruszenia prawa i brak podstawy prawnej dla decyzji Prezesa.

Tematyka: Wyrok WSA, nieważność decyzji, Prezes Rady Ministrów, Poczta Polska, wybory korespondencyjne, rażące naruszenie prawa, Konstytucja RP

Z wyroku WSA w Warszawie z 15.9.2020 r., VII SA/Wa 992/20 wynika, że:
1. Decyzja Prezesa Rady Ministrów z 16.4.2020 r. w przedmiocie polecenia Poczcie Polskiej S.A. realizacji
działań w zakresie przeciwdziałania COVID-19 zmierzających do przygotowania i przeprowadzenia wyborów
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w 2020 roku w trybie korespondencyjnym została wydana z rażącym
naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej. W dacie wydawania decyzji – zgodnie z art. 157 § 1
KodeksWyb jedynym właściwym organem powołanym do organizacji i przeprowadzenia wyborów
prezydenckich w 2020 r. była Państwowa Komisja Wyborcza (PKW). Przepis art. 187 § 1 KodeksWyb
stanowił, że obsługę PKW zapewnia Krajowe Biuro Wyborcze. Wyłącznie do Krajowego Biura Wyborczego,
w dniu wydania zaskarżonej decyzji, należało zapewnienie warunków organizacyjno-administracyjnych,
finansowych i technicznych związanych z organizacją i przebiegiem wyborów (art. 187 § 2 KodeksWyb).
2. W dacie wydania przez Prezesa Rady Ministrów zaskarżonej decyzji nie istniał żaden przepis rangi
ustawowej, który wyłączałby stosowanie art. 157 i art. 187 § 1 i § 2 KodeksWyb i przyznawał w tym zakresie
uprawnienia innemu organowi. Nie był takim przepisem art. 11 ust. 2a, ust. 3 KoronawirusU, który stanowił
podstawę prawną wydanej przez Prezesa Rady Ministrów decyzji.
3. Zaskarżona decyzja naruszała także art. 127 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem nie gwarantowała wyborcom
przeprowadzenia wyborów powszechnych, równych, bezpośrednich i odbywających się w głosowaniu
tajnym, naruszała także art. 7 Konstytucji RP, art. 6 KPA oraz art. 5 ustawy z 8.8.1966 r. o Radzie Ministrów.
Wyrok zapadł po rozpoznaniu przez WSA w Warszawie skargi m.in. Rzecznika Praw Obywatelskich. Sąd
stwierdził nieważność decyzji.
Zaskarżona decyzja Prezesa Rady Ministrów
Zaskarżoną decyzją Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 11 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 2a, ust. 3
KoronawirusU oraz art. 104 KPA polecił Poczcie Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie, realizację „działań w zakresie
przeciwdziałania COVID-l9, polegających na podjęciu i realizacji niezbędnych czynności zmierzających do
przygotowania przeprowadzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w 2020 r., w trybie
korespondencyjnym, w szczególności poprzez przygotowanie struktury organizacyjnej, zapewnienie niezbędnej
infrastruktury oraz pozyskanie koniecznych zasobów materialnych i kadrowych”.
Skarga Rzecznika Praw Obywatelskich
Z tą decyzją nie zgodził się Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Warszawie. RPO wyjaśnił, że działa na podstawie art. 14 pkt 6 RPOU, art. 8 § 1 i art. 50 § 1
PostAdmU.
RPO zaskarżył ww. decyzję Prezesa Rady Ministrów, zarzucając jej:
- brak podstawy prawnej oraz rażące naruszenie prawa, polegające na poleceniu Poczcie Polskiej S.A. realizacji
zadania, które w dniu jej wydania nie leżało w sferze zadań operatora publicznego („przeprowadzanie wyborów
Prezydenta RP w trybie korespondencyjnym”), ponieważ przepisy KodeksWyb powierzają je odpowiednio
komisarzowi wyborczemu, urzędnikowi wyborczemu, a także Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu oraz Inspekcji
Sanitarnej w przypadku osób poddanych kwarantannie (art. 53b KodeksWyb),
a także:
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 2a
i ust. 3 KoronawirusU poprzez uznanie, że polecenie przekazania Poczcie Polskiej S.A. spisu wszystkich wyborców
wyczerpuje przesłankę zapobiegania COVID-19.
RPO wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i o wstrzymanie jej wykonania. Skarga została obszernie
uzasadniona. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Poczta Polska S.A. w piśmie
procesowym wniosła o oddalenie skargi w całości, gdyż zaskarżona decyzja „została wydana w oparciu o przepisy
obowiązującego prawa, a wszelkie czynności podejmowane przez Pocztę Polską S.A. miały podstawę prawną”.

Skargę wywiodła także Skarga Fundacji Wolne Społeczeństwo z siedzibą w Poznaniu.
Z uzasadnienia WSA
Uzasadnienie omawianego wyroku WSA jest bardzo obszerne, zatem niniejsze opracowanie ograniczyć musi się
jedynie do wskazania wybranych, kluczowych argumentów Sądu:
1. WSA w Warszawie stwierdził, że decyzja Prezesa Rady Ministrów z 16.4.2020 r. naruszała rażąco:
1) art. 127 ust. 1 Konstytucji RP,
2) art. 157 § 1 i art. 187 § 1 i § 2 KodeksWyb,
3) art. 7 Konstytucji, art. 6 KPA, art. 5 RadaMinistrówU, art. 11 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 2a, ust. 3 KoronawirusU.
2. 16.4.2020 r., a więc w dniu wydania zaskarżonej decyzji, obowiązywał również art. 187 § 2 KodeksWyb, zgodnie
z którym zapewnienie wszelkich warunków organizacyjno-administracyjnych, finansowych i technicznych,
związanych z organizacją i przeprowadzaniem wyborów i referendów w zakresie określonym w kodeksie oraz innych
ustawach (z zastrzeżeniem art. 191g KodeksWyb) należało do wyłącznych zadań Krajowego Biura Wyborczego.
Wyłącznie Szef tego Krajowego Biura Wyborczego dysponował, w zakresie określonym ustawami, środkami
finansowymi rezerwy celowej budżetu państwa przeznaczonej na wydatki związane z organizacją
i przeprowadzaniem wyborów oraz referendów (art. 191 § 3 KodeksWyb). W dacie wydawania zaskarżonej decyzji
istniała prawna możliwość głosowania korespondencyjnego, ale tylko dla określonej grupy osób: podlegających
w dniu głosowania obowiązkowej kwarantannie, izolacji lub izolacji w warunkach domowych i osób, które najpóźniej
w dniu głosowania kończyły 60 lat (art. 40 ust. 5 pkt a KoronawirusU w zw. z art. 53a KodeksWyb).
3. Dopiero ustawą z 16.4.2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa
SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 695; dalej InstrWsparSARSCoV2U, która weszła w życie częściowo dopiero
18.4.2020 r.; nie ma więc zastosowania dla oceny stanu prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji), ograniczone
zostało stosowanie przepisów KodeksWyb przy przeprowadzaniu wyborów powszechnych na Prezydenta RP
w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii. Zgodnie z art. 102 pkt 5
InstrWsparSARSCoV2U, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii przy
przeprowadzaniu wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r. nie
stosuje się przepisów KodeksWyb m.in. w zakresie głosowania korespondencyjnego, o którym mowa w art. 53a
KodeksWyb.
4. Decyzja naruszała rażąco art. 127 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że zlecała Poczcie Polskiej przygotowanie
wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej wyłącznie korespondencyjnych, a więc w sposób, który nie gwarantował
wyborcom wyborów równych, bezpośrednich i w głosowaniu tajnym i sprzeczny był z obowiązującym prawem.
Zgodnie z art. 127 ust. 1 Konstytucji RP Prezydent Rzeczypospolitej jest wybierany przez Naród w wyborach
powszechnych, równych, bezpośrednich i w głosowaniu tajnym. Taki sposób wyboru Prezydenta nie może być
w żaden sposób ograniczony jakimkolwiek aktem administracyjnym. Tym samym, niedopuszczalne prawnie jest
jakiekolwiek działanie władzy wykonawczej, które może obiektywnie powodować choćby wątpliwości co do tego, czy
działanie takie nie naruszy powszechności wyborów, ich równości i bezpośredniości oraz tajności. Sąd szczegółowo
przeanalizował charakter i znaczenie każdego z przymiotów wyborów prezydenckich, wskazując m.in., że
oświadczenie o osobistym oddaniu głosu, zawierające numer PESEL, wchodzące w skład pakietu wyborczego
w głosowaniu korespondencyjnym w prosty sposób pozwala ustalić osobę wyborcy i sposób jego głosowania, co jest
sprzeczne z tajnością wyborów.
5. Zgodnie z art. 157 § 1 KodeksWyb, jedynym, stałym i najwyższym organem wyborczym właściwym w sprawach
przeprowadzania wyborów i referendów jest PKW. Jedynym najwyższym organem wyborczym Rzeczypospolitej
Polskiej uprawnionym do jakichkolwiek działań związanych z wyborami powszechnymi była w dniu wydania
zaskarżonej decyzji PKW, a nie Prezes Rady Ministrów. Kompetencje PKW nie zostały także - do dnia wydawania
zaskarżonej decyzji - w żaden prawny sposób przyznane innemu organowi publicznemu lub podmiotowi.
6. Wszelkie działania organów administracji publicznej podejmowane bez podstawy prawnej albo wbrew tej
podstawie, jak również z przekroczeniem upoważnienia ustawowego naruszają zasadę legalizmu, określoną w art. 7
Konstytucji i art. 6 KPA Mają one postać rażącego naruszenia prawa dlatego, że przepisy rangi konstytucyjnej wprost
określają Rzeczpospolitą Polską, jako państwo prawa i nakazują jego organom działanie zgodne z prawem.
7. WSA orzekając o nieważności zaskarżonej decyzji z ww. przyczyn, brał również pod uwagę niedopuszczalne do
zaakceptowania w państwie prawa skutki społeczno-gospodarcze, jakie – w związku z rażącym naruszeniem prawa,
opisanym w punktach poprzedzających - wywołała zaskarżona decyzja. Skutek społeczny zaskarżonej decyzji, który
polegał na wprowadzeniu wątpliwości co do przewidywalności i stabilności prawa, ale również co do wiążącej mocy
przepisów obowiązujących w dniu orzekania przez Prezesa Rady Ministrów nie jest możliwy do zaakceptowania
w państwie prawa. Powyższe, publicznie prezentowane przez część partii politycznych, ugrupowań i stowarzyszeń

oraz część społeczeństwa obawy mogły stanowić przyczynę tego, że planowane na 10.5.2020 r. wybory
korespondencyjne nie odbyły się.
8. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada legalizmu działania organów administracji
publicznej. Doniosłość tej zasady i jej znaczenie dla funkcjonowania państwa prawa uzyskały potwierdzenie
w ustawie zasadniczej – Konstytucji. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na
podstawie i w granicach prawa.
9. Poza kognicją Sądu pozostaje ocena rzeczywistych przyczyn wydania takiej decyzji przez Prezesa Rady
Ministrów, a niemających charakteru prawnego.
10. Skarga Fundacji została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalona z przyczyn formalnych.
Wymogiem dla uznania legitymacji skargowej organizacji społecznej w sprawach dotyczących interesów innych osób
jest jej uczestnictwo na prawach strony - z mocy postanowienia organu - w postępowaniu administracyjnym
prowadzonym na podstawie przepisów KPA.

Komentarz
Orzeczenie wskazuje na kilka i to bardzo poważnych naruszeń prawa, które należało zakwalifikować jako naruszenia
rażące. Uzasadnienie wyroku to w zasadzie opis kontroli decyzji przez pryzmat zasady demokratycznego państwa
prawa.
Wyrok nie jest jeszcze prawomocny.

Wyrok WSA w Warszawie z 15.9.2020 r., VII SA/Wa 992/20

WSA uznał, że decyzja naruszała m.in. art. 127 ust. 1 Konstytucji RP, art. 157 i art. 187 Kodeksu Wyborczego oraz zasady demokratycznego państwa prawa. Wyrok nie jest jeszcze prawomocny, a decyzja Prezesa Rady Ministrów została uznana za nieważną.