Dla stwierdzenia czy działka stanowi „grunt zabudowany na cele mieszkaniowe” niezbędne jest uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy

W wyroku WSA w Rzeszowie z 25.3.2020 r. sąd rozstrzygnął sprawę dotyczącą odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe. Sporna działka, będąca własnością Skarbu Państwa, była integralną częścią nieruchomości podlegającej przekształceniu, co organy nie uwzględniły. Istotne jest uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy dla stwierdzenia charakteru działki jako „gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe”.

Tematyka: WSA, wyrok, Skarb Państwa, działka, przekształcenie, użytkowanie wieczyste, grunt zabudowany, mieszkania, postanowienie, sąd administracyjny, nieruchomość, interpretacja przepisów, nowelizacja

Tak wynika z wyroku WSA w Rzeszowie z 25.3.2020 r., II SA/Rz 935/19. WSA w Rzeszowie rozstrzygał w trybie
autokontroli skargę kasacyjną SKO od wyroku własnego. Ostatecznie w sprawie dotyczącej odmowy
wydania zaświadczenia Sąd uchylił wcześniej wydany wyrok (korzystny dla skarżącej postanowienie
o odmowie wydania zaświadczenia), stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji SKO i rozstrzygnął
o kosztach postępowania.
Stan faktyczny
Przedmiotem skargi było postanowienie SKO z 6.2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta
z 3.2019 r. o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego
gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności w odniesieniu do 1/18 części działki. Postępowanie
zakończone ww. postanowieniem toczyło się na wniosek skarżącej złożony w trybie ustawy z 20.7.2018 r.
o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności
tych gruntów (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 916; dalej: PrzekszUżytkWieczU19).
Odmawiając wydania żądanego zaświadczenia Prezydent Miasta podał, że działka stanowi własność Skarbu
Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym między innymi skarżącej w 1/18 części. W oparciu o wydruk z mapy
zasadniczej oraz wypis z rejestru ewidencji gruntów i budynków organ ustalił, że nieruchomość gruntowa posiada
użytek gruntowy Ba - stanowiący tereny przemysłowe, ta zaś okoliczność uniemożliwia uwzględnienie wniosku.
Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 i 2 PrzekszUżytkWieczU19, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe
w rozumieniu tej ustawy, których prawo użytkowania wieczystego przekształciło się z dniem 1.1.2019 r. w prawo
własności, należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:
1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub
2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub
3) których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub
urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Zdaniem Prezydenta Miasta, skoro funkcja i przeznaczenie nieruchomości nie mieści się w ustawowej definicji
budynku mieszkalnego, to grunt ten nie mógł zostać uznany za grunt przeznaczony na cele mieszkaniowe, a tym
samym nie został spełniony warunek konieczny, aby prawo użytkowania wieczystego gruntu przekształciło się
w prawo własności nieruchomości z dniem 1.1.2019 r.
Skarżąca wniosła zażalenie na to postanowienie argumentując, że działka (Ba) jest integralną częścią nieruchomości
podlegającej przekształceniu. Nie jest wykorzystywana na cele przemysłowe w jakimkolwiek stopniu. Stanowi
bowiem jedyną drogę dojazdową do mieszkań osób, które legitymują się prawem użytkowania wieczystego oraz
drogę dojazdową do śmietnika. Organ I instancji nie dostrzegł natomiast, że wydał swoje rozstrzygniecie w oparciu
o błędne zapisy w księdze wieczystej, nieodpowiadające stanowi faktycznemu i rzeczywistemu stanowi prawnemu.
SKO utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy, wobec czego skarżąca złożyła skargę.
Z uzasadnienia wyroku WSA
Sąd uznał, że stanowisko organów o braku podstawy do wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa
użytkowania wieczystego w prawo własności z uwagi na charakter i przeznaczenie nieruchomości – działki (...) jako
terenu przemysłowego niezabudowanego budynkami mieszkalnymi jest wadliwe, bowiem nie uwzględnia stanu
faktycznego sprawy, jak również treści przepisów PrzekszUżytkWieczU19.
Sporna działka nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, lecz stanowi drogę dojazdową do budynku
mieszkalnego i garaży, znajduje się na niej wiata śmietnikowa oraz miejsca parkingowe dla mieszkańców. Nie ulega
zatem wątpliwości, że takie zagospodarowanie tej działki umożliwia racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego
na sąsiedniej działce (podlegającej przekształceniu). Organy nie uwzględniły tych okoliczności, uznając, że pozostają
one bez znaczenia w sytuacji, gdy nieruchomość stanowi „teren przemysłowy” zgodnie z wypisem z ewidencji
gruntów.

W ocenie Sądu dla stwierdzenia czy działka stanowi „grunt zabudowany na cele mieszkaniowe”
w rozumieniu ustawy niezbędne jest uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, także tych, które
zaistniały już po wydaniu zaskarżonego postanowienia.
Istotne znaczenie dla sprawy ma przy tym nowelizacja przepisów ustawy przekształceniowej, która poszerzyła zakres
przedmiotowy jej regulacji. Dokonano tego ustawą z 13.6.2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie
Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1309; dalej: ZmKZNU19), mocą której dodano do
PrzekszUżytkWieczU19 art. 1a w następującym brzmieniu: „Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie
zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub
urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie
przekracza 30 % powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie”.
Co prawda znowelizowany przepis wszedł w życie 16.7.2019 r., a więc już po wydaniu zaskarżonego postanowienia,
jednakże zgodnie z art. 30 pkt 1 ZmKZNU19 ustawodawca nadał mu moc obowiązującą od 1.1.2019 r., czyli od dnia
wystąpienia skutku przekształceniowego przewidzianego w art. 1 ust. 1 PrzekszUżytkWieczU19. Jak wynika z treści
uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (druk nr 3478) celem wprowadzenia zmian było bowiem takie
skorelowanie brzmienia przepisów, aby nie budziło wątpliwości, że przekształcenie nastąpiło w odniesieniu do
nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wraz z zabudową towarzyszącą, taką jak inne budynki
i obiekty, o ile łączna powierzchnia budynków innych niż służące do prawidłowego korzystania z budynków
mieszkalnych nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków na nieruchomości.
Uzyskanie przez art. 1a PrzekszUżytkWieczU19 mocy obowiązującej od 1.1.2019 r., spowodowało zatem
konieczność założenia fikcji prawnej, w której organy obu instancji winny przy rozstrzyganiu wniosku
kierować się tym przepisem, czyli ustalić czy działka jest zabudowana w sposób określony w art. 1 ust. 2
i art. 1 a PrzekszUżytkWieczU19.
Sąd przyjął wobec tego (podobnie jak w wyroku z 13.8.2019 r., II SA/Rz 677/19), że na skutek uzyskania przez art.
1a PrzekszUżytkWieczU19 wstecznej mocy obowiązującej, przepis ten stał się dla Sądu elementem wzorca kontroli
legalności wydanych w niniejszej sprawie postanowień, pomimo że przepis ten w czasie rozstrzygania o wniosku
skarżącej nie był częścią porządku prawnego. Ustawodawca poprzez wyraźny przepis intertemporalny odstąpił
bowiem od podstawowej zasady prawa administracyjnego oraz sądowej kontroli administracji publicznej jaką jest
zasada kierowania się stanem prawnym obowiązującym organy i sąd w chwili podejmowania działania.
Dodatkowe zagadnienie – skarga kasacyjna SKO
SKO zwróciło uwagę na treść art. 4a PrzekszUżytkWieczU19, zgodnie z którym organem wyższego stopnia
w sprawach dotyczących gruntów stanowiących przed dniem przekształcenia własność Skarbu Państwa jest
wojewoda. Tym samym samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia wyłącznie w sprawach
dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieruchomości stanowiących
własność jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że w niniejszej sprawie SKO wydało zaskarżone
postanowienie z naruszeniem przepisów o właściwości, co stosownie do art. 19 KPA stanowi „kwalifikowaną wadę
postępowania uzasadniającą konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, na podstawie art.
156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 KPA”.
WSA wskazał, że zgodnie z treścią art. 179a PostAdmU, jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej NSA
wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi
kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek
strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje
sprawę.
Dokonując autokontroli zaskarżonego wyroku, Sąd uznał, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście
usprawiedliwione, bowiem zaskarżone postanowienie SKO zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości,
co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że działka, której przekształcenia
domagała się skarżąca, stanowi własność Skarbu Państwa.
WSA wskazał, że rolą Kolegium po uprawomocnieniu niniejszego wyroku będzie przekazanie w stosownym trybie
zażalenia skarżącej na postanowienie Prezydenta celem jego rozpatrzenia przez właściwy organ, tj. wojewodę.

Komentarz
Wobec nowelizacji przepisów dotyczących przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo
własności tej nieruchomości, samo meritum zagadnienia (skarżone postanowienie o odmowie wydania
zaświadczenia) utraciło przymiot aktualności. Jednakże WSA w Rzeszowie słusznie zauważył – co może mieć
znaczenie dla ustaleń w innych sprawach przekształceniowych – że dla stwierdzenia czy działka stanowi „grunt
zabudowany na cele mieszkaniowe” w rozumieniu ustawy niezbędne jest uwzględnienie wszystkich okoliczności
sprawy (a więc nie jedynie treść księgi wieczystej czy zapisów w ewidencji gruntów i budynków).

Ponadto z orzeczenia wynika wprost, że organem odwoławczym w sprawie odmowy wydania zaświadczenia
o przekształceniu w przypadku nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa jest wojewoda a nie
SKO.

Wyrok WSA w Rzeszowie z 25.3.2020 r., II SA/Rz 935/19

Wyroki sądu podkreślają konieczność uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy przy ocenie, czy działka stanowi „grunt zabudowany na cele mieszkaniowe”. Nowelizacja przepisów przekształceniowych poszerzyła zakres regulacji, co wpłynęło na sposób interpretacji i rozstrzygania spraw o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego.