Nieważność uchwały rady gminy w sprawie dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego

WSA w Rzeszowie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Tarnobrzega dotyczącej dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego. Uchwały tego rodzaju są aktem prawa miejscowego i muszą być uzasadnione. Wojewoda Podkarpacki zaskarżył uchwałę jako sprzeczną z przepisami prawa. Sąd podkreślił, że regulacje dotyczące czasu otwarcia placówek handlowych muszą mieścić się w granicach prawa miejscowego i nie mogą naruszać wolności gospodarczej. Decyzja WSA ma istotne znaczenie dla samorządów i przedsiębiorców.

Tematyka: WSA, Rzeszów, uchwała, Rada Miasta Tarnobrzega, nieważność, dni otwarcia, godziny otwarcia, placówki handlu detalicznego, wolność gospodarcza, prawo miejscowe, Wojewoda Podkarpacki

WSA w Rzeszowie w wyroku z 16.6.2020 r. (II SA/Rz 1256/19,
) – ze s kargi Wojewody Podkarpackiego
na uchwałę Rady Miasta Tarnobrzega 25.10.1995 r. Nr XIX/131/95 w sprawie dni i godzin otwierania oraz
zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności –
stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Z orzeczenia wynika, że:
1. Uchwały określające dni oraz godziny otwarcia i zamknięcia placówek handlu detalicznego, zakładów
gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności stanowią przepisy powszechnie obowiązujące,
zatem uchwały je zawierające są aktami prawa miejscowego.
2. Rada gminy nie może określać dni i godzin otwarcia ww. placówek bez uzasadnienia wprowadzanych
ograniczeń i zróżnicowania godzin otwarcia takich placówek.
3. Brak jest przepisów prawa zezwalających gminie na nałożenie na przedsiębiorców obowiązku
umieszczenia wywieszek zawierającej informacje w jakich dniach i godzinach jest czynna placówka lub
zakład.
Skarga Wojewody
Wojewoda Podkarpacki zawnioskował o stwierdzenie nieważności całości uchwały jako niezgodnej z przepisem art.
XII § 1 ustawy 26.6.1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz.U. 1974 r. Nr 24, poz. 142 ze zm.; dalej:
PWKP) w zw. z art. 2 ustawy 6.3.2018 r. PrPrzed w zw. z art. 20, art. 22, art. 32 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skargi wywiódł, że na mocy art. XII § 1 PWKP oraz art. 18 ust. 1 SamGminU Rada Miasta
Tarnobrzega była organem kompetentnym do podjęcia uchwały. Przepis ten upoważniał radę gminy do wydania
uchwały w zakresie określenia czasu tj. dni i godzin otwarcia placówek handlowych, zakładów gastronomicznych
i zakładów usługowych dla ludności, który to zakres mieści się w kategorii zadań publicznych służących zaspokajaniu
potrzeb wspólnoty samorządowej, o czym stanowi art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. Wojewoda wywiódł, że kluczowe
znaczenie mają także przepisy Konstytucji, a w szczególności art. 20 i 22 Konstytucji RP, stanowiące, że
ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes
społeczny. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko
w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku
publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.
Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Wojewoda podkreślił, że takim przepisem ustawowym,
ograniczającym swobodę działalności gospodarczej jest art. XII § 1 PWKP, którego prawo stosowania przez gminę
wynika z art. 40 ust. 1 SamGminU. Wskazał także, że jest dopuszczalne ograniczanie wolności działalności
gospodarczej, również w drodze aktów prawa miejscowego, ale pod dwoma warunkami: akt musi opierać się na
wyraźnym upoważnieniu ustawowym i mieścić się w jego granicach, w tym wyznaczonych przez rato legis regulacji
ustawowej, nadto może mieć miejsce jedynie ze względu na ważny interes publiczny.
Wojewoda zaznaczył, że prawo określania dni i godzin otwierania i zamykania zakładów gastronomicznych stanowi
przyznaną gminom sferę ich samodzielności wykonywanej, jednak w granicach zakreślonych w art. XII § 1 PWKP,
jako akcie normatywnym rangi ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ
stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 40 ust. 1
SamGminU).
Dokonując oceny kwestionowanej uchwały Wojewoda podał, że Rada Miasta Tarnobrzega podejmując § 1 uchwały
istotnie naruszyła prawo. Regulacja ta różnicuje bowiem warunki handlu detalicznego branży spożywczej i zakładów
gastronomicznych ze względu na ich lokalizację.
Zgodnie z § 1 uchwały placówki handlu detalicznego branży spożywczej i zakłady gastronomiczne, które są
zlokalizowane w budynkach wielomieszkaniowych mogą być czynne w dowolne dni tygodnia w przedziale czasowym
odpowiednio od 5:30 czy od 8:00 do 22.00. Natomiast placówki handlu detalicznego branży spożywczej i zakłady
gastronomiczne, które nie są zlokalizowane w budynkach wielomieszkaniowych, mogą być czynne w dowolne dni
tygodnia, w przedziale czasowym całodobowym. W ocenie Wojewody upoważnienie wynikające z art. XII § 1 nie
uprawnia do wprowadzania mocą uchwały tego typu ograniczenia.

W dalszej kolejności Wojewoda wywiódł, że w § 2 uchwały wprowadzono regulację nakładającą na podmioty
gospodarcze prowadzące placówki handlowe, zakłady usługowe dla ludności i zakłady gastronomiczne obowiązek
informowania klientów poprzez umieszczenie wywieszki na drzwiach wejściowych o dniach i godzinach pracy
placówki lub zakładu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Tarnobrzega – reprezentowana przez Prezydenta Miasta Tarnobrzega,
rozstrzygnięcie pozostawiła uznaniu Sądu.
Stanowisko WSA
Sąd wskazał, że w myśl art. XIII § 1 PWKP, dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego,
zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina. W świetle tej regulacji organy gminy
uzyskały kompetencje prawotwórczą do wiążącego określenia ram czasowych, w jakich wymienione placówki oraz
zakłady będą otwarte dla osób zainteresowanych ich działalnością gospodarczą, czyli dla ludności. Na marginesie
dodać tu jeszcze należy, że uchwały określające dni oraz godziny otwarcia i zamknięcia placówek handlu
detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności stanowią przepisy
powszechnie obowiązujące, zatem uchwały je zawierające są aktami prawa miejscowego, bowiem są
adresowane nie tylko do przedsiębiorców ale także do każdego kto korzysta lub zamierza korzystać z ich oferty
handlowej czy usługowej. NSA w wyroku z 10.1.1995 r. (SA/Kr 2564/94,
) stwierdził wyraźnie, że ustalanie
godzin otwierania i zamykania placówek handlowych następuje w akcie generalnym, który musi być wyrażony
w postaci przepisów powszechnie obowiązujących.
W odniesieniu do celu przepisów stanowionych przez radę na podstawie art. XII § 1 PWKP Sąd zgodził się z tym
stanowiskiem judykatury, według którego, jego przedmiotem jest czas otwarcia placówek handlowych, zakładów
gastronomicznych i usługowych dla ludności, nie zaś czas pracy zatrudnionych w nich pracowników. W ten sposób
czas otwarcia określa gmina na podstawie ww. przepisu, zaś czas (rozkład czasu) pracy określa pracodawca na
podstawie przepisów KP (tak słusznie stwierdza SN w wyroku z 13.6.2002 r., III RN 54/02,
). Są to dwa
odrębne od siebie zagadnienia, bowiem czas otwarcia i zamknięcia placówek i zakładów nie wyznacza
samoistnie czasu pracy pracowników tych jednostek.
Stosowanie przez radę art. XII § 1 PWKP wpisuje się w wykonywanie zadań publicznych o znaczeniu lokalnym,
przez co stanowione przepisy mają służyć zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, o czym stanowi art. 166
ust. 1 Konstytucji RP (tak WSA w Olsztynie w wyroku z 16.1.2018 r., II SA/Ol 968/17,
). Wykonywanie tych
zadań nie tylko powinno mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego, ale nie może naruszać regulacji
wyższego rzędu w postaci Konstytucji RP, prawa międzynarodowego, ustaw i rozporządzeń. Niewątpliwie przepisy
wyznaczające dni oraz godziny otwarcia i zamknięcia zakładów i placówek będą ograniczać prowadzenie działalności
gospodarczej, stąd należy je rozpatrywać jako potencjalnie sprzeczne z konstytucyjną zasadą wolności gospodarczej
zakotwiczoną w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP.
Wobec niezamieszczenia w ustawie kryteriów dopuszczalności wprowadzenia przepisów regulujących dni i godziny
otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego oraz zakładów gastronomicznych lub usługowych dla ludności,
trzeba podkreślić, że to na organach gminy spoczywa szczególny obowiązek uzasadnienia wprowadzanych w ten
sposób ograniczeń poprzez odwołanie się do potrzeby ochrony istotnych dla wspólnoty lokalnej wartości
identyfikowanych przez pojęcie interesu publicznego.
Sąd podzielił pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie z 16.5.2013 r. (III SA/Kr 1760/12,
), że biorąc pod
uwagę cel regulacji ustawowej wyrażony w PWKP za istotnie niezgodny z prawem uznać należy wydany na
podstawie jej art. XII § 1 PWKP taki akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ
kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy
stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej
regulacje.
WSA w Rzeszowie wskazał dalej, że przyjmując nawet hipotetyczne założenie, że celem wprowadzenia ograniczeń
czasowych w aktywności przedsiębiorców prowadzących działalność gastronomiczną czy handlową w budynkach
wielomieszkaniowych była ochrona mieszkańców tych budynków przed hałasem w porze nocnej, to stwierdzić by
należało, że kwestionowana przez Wojewodę uchwała jest powieleniem istniejących regulacji ustawowych,
wynikających z przepisów KW. Skontrolowane regulacje stanowiłyby bowiem ewidentne wkroczenie w zakres
unormowania art. 51 § 1 KW, który wyróżnia pojęcie „spoczynku nocnego”. Przepis ten penalizuje takie zachowania
jak krzyk, hałas, alarm lub inny wybryk, jeżeli skutkują zakłócaniem spokoju, porządku publicznego, spoczynku
nocnego albo wywołują zgorszenie w miejscu publicznym.
Za istotnie naruszający prawo uznać też należało § 2 uchwały, na mocy którego Rada Miasta zobowiązała podmioty
gospodarcze do umieszczania na drzwiach wejściowych placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych
i usługowych, wywieszek zawierającej informacje w jakich dniach i godzinach jest czynna placówka lub zakład.

W obowiązującym porządku prawnym nie znajdziemy regulacji wyrażających dla organu stanowiącego samorządu
gminnego jakąkolwiek postać umocowania do nałożenia na przedsiębiorców tego rodzaju obowiązków.

Komentarz
Kwestionowana uchwała została podjęta na podstawie przepisu obowiązującego od 1.1.1975 r. (w wersji aktualnej od
27.5.1990 r.). Przepis art. XII PWKP nie należy do przepisów prawa pracy i nie reguluje zagadnień należących do
przedmiotu tego prawa (tak: NSA w wyroku z 27.3.2014 r., II GSK 86/13,
), ale stanowi podstawę do
stanowienia prawa miejscowego.
WSA zajął się bardzo ważną kwestią celu stanowienia prawa miejscowego, podstaw prawnych stanowienia takiego
prawa i konieczności zapewnienia, by to prawo nie naruszało norm prawnych wyższego rzędu. W omawianym
orzeczenie chodziło głównie o problem nienaruszania wolności gospodarczej.

Wyrok WSA w Rzeszowie z 16.6.2020 r., II SA/Rz 1256/19

Wyrok WSA w Rzeszowie z 16.6.2020 r. dotyczący nieważności uchwały Rady Miasta Tarnobrzega w sprawie dni i godzin otwierania placówek handlu detalicznego ma istotne znaczenie dla interpretacji prawa miejscowego i ochrony wolności gospodarczej. Sąd podkreślił konieczność uzasadnienia ograniczeń wprowadzanych przez organy samorządowe oraz potrzebę zgodności z przepisami wyższego rzędu.