Wielokrotny krótkoterminowy wynajem

Państwo członkowskie może wymagać zezwolenia na wielokrotny krótkoterminowy wynajem lokali mieszkalnych klientom zatrzymującym się przejazdem. Sprór dotyczył naruszenia przez właścicieli mieszkań art. L. 631-7 francuskiego kodeksu budownictwa i mieszkalnictwa, który nakłada obowiązek uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na krótkoterminowym wynajmie umeblowanych lokali. Pytania prejudycjalne dotyczyły interpretacji dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady. Trybunał stwierdził, że dyrektywa ma zastosowanie do działalności wynajmu nieruchomości na własny rachunek. System zezwoleń ma obejmować procedury formalne lub dorozumiane decyzje organów. Uzasadnienie systemu zezwoleń musi być niedyskryminacyjne i uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego. Celem systemu zezwoleń powinno być przeciwdziałanie problemowi niedoboru mieszkań na wynajem.

Tematyka: wielokrotny krótkoterminowy wynajem, zezwolenie, dyrektywa 2006/123/WE, system zezwoleń, niedyskryminacyjny, interes ogólny, podaż mieszkań, cel społeczny

Państwo członkowskie może wymagać zezwolenia na wielokrotny krótkoterminowy wynajem lokali
mieszkalnych klientom zatrzymującym się przejazdem.
Stan faktyczny
Spór dotyczył naruszenia przez właścicieli mieszkań – którzy oferowali ich wynajem na stronie internetowej – art. L.
631-7 francuskiego kodeksu budownictwa i mieszkalnictwa (dalej jako: KBM). Przepis ten nakłada obowiązek
uzyskania uprzedniego zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na wielokrotnym, krótkoterminowym,
odpłatnym wynajmie umeblowanych lokali mieszkalnych klientom zatrzymującym się przejazdem, którzy nie dokonują
w nich zameldowania.
Pytania prejudycjalne dotyczyły interpretacji art. 1, 2, 4 oraz art. 9 ust. 1 lit. b) i c), a także art. 10 ust. 2 dyrektywy
2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12.12.2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.Urz. UE
L z 2006 r. Nr 376, s. 36) w odniesieniu do uregulowania państwa członkowskiego dotyczącego działalności
polegającej na wielokrotnym, krótkoterminowym, odpłatnym wynajmie umeblowanych lokali mieszkalnych klientom
zatrzymującym się przejazdem, którzy nie dokonują w nich zameldowania, wykonywanej zawodowo lub
niezawodowo.
Stanowisko TS
Zakres dyrektywy 2006/123/UE
Z art. 4 pkt 1 dyrektywy 2006/123/UE wynika, że na potrzeby tej dyrektywy „usługa” oznacza wszelką działalność
gospodarczą prowadzoną na własny rachunek, zwykle świadczoną za wynagrodzeniem, zgodnie z art. 57 TFUE.
W niniejszej sprawie działalność polegająca na wynajmie nieruchomości prowadzona przez osobę prawną lub osobę
fizyczną na własny rachunek, zdaniem TS, jest objęta zakresem pojęcia „usługa” w rozumieniu art. 4 pkt 1 dyrektywy
2006/123/UE.
Trybunał orzekł, że art. 1 i 2 dyrektywy 2006/123/UE należy interpretować w ten sposób, że ta dyrektywa ma
zastosowanie do uregulowania państwa członkowskiego dotyczącego działalności polegającej na
wielokrotnym, krótkoterminowym, odpłatnym wynajmie umeblowanych lokali mieszkalnych klientom
zatrzymującym się przejazdem, którzy nie dokonują w nich zameldowania, wykonywanej zawodowo lub
niezawodowo.
System zezwoleń
Zgodnie z art. 4 pkt 6 dyrektywy 2006/123 „system zezwoleń” oznacza każdą procedurę, zgodnie z którą od
usługodawcy lub usługobiorcy faktycznie wymaga się podjęcia kroków w celu uzyskania od właściwego organu
formalnej lub dorozumianej decyzji dotyczącej podjęcia lub prowadzenia działalności usługowej (wyrok TS
z 30.1.2018 r., X i Visser, C-360/15 i C-31/16, EU:C:2018:44, pkt 115).
W niniejszej sprawie KBM nakłada na osoby będące właścicielami lokalu znajdującego się w gminie liczącej ponad
200 000 mieszkańców, które zamierzają wielokrotnie i krótkoterminowo wynajmować dany lokal jako lokal
umeblowany klientom zatrzymującym się przejazdem, niedokonującym w nim zameldowania, mają co do zasady
i pod groźbą sankcji obowiązek uzyskania uprzedniego zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania, wydawanego
przez mera gminy, w której ten lokal się znajduje, przy czym wydanie takiego zezwolenia może zostać uzależnione
od rekompensaty w postaci dodatkowego, jednoczesnego przekształcenia w mieszkania lokali o innym sposobie
użytkowania.
Trybunał orzekł, że art. 4 dyrektywy 2006/123 należy interpretować w ten sposób, iż uregulowanie krajowe,
które ustanawia wymóg uzyskania uprzedniego zezwolenia na prowadzenie niektórych rodzajów działalności
polegającej na wynajmie lokali mieszkalnych, wchodzi w zakres pojęcia „systemu zezwoleń” w rozumieniu
pkt 6 tego artykułu.
Uzasadnienie nadrzędnym względem interesu ogólnego
Na podstawie art. 9 ust. 1 dyrektywy 2006/123/UE państwa członkowskie mogą uzależnić podejmowanie lub
prowadzenie działalności usługowej od systemu zezwoleń jedynie pod warunkiem, że system ten jest
niedyskryminacyjny w stosunku do danego usługodawcy i uzasadniony nadrzędnym względem interesu

ogólnego. Ponadto, celu owego systemu nie można osiągnąć za pomocą mniej restrykcyjnych środków,
w szczególności z uwagi na to, iż kontrola następcza miałaby miejsce zbyt późno, aby odnieść rzeczywisty skutek.
Celem art. L. 631-7 KBM jest ustanowienie mechanizmu przeciwdziałania problemowi niedoboru mieszkań na
wynajem, aby zaradzić pogarszaniu się warunków dostępu do mieszkań i wzmaganiu się napięcia na rynkach
nieruchomości, w szczególności poprzez uregulowanie niewydolności rynku, chronić właścicieli i lokatorów oraz
umożliwić zwiększenie podaży mieszkań na warunkach zapewniających równowagę terytorialną, ponieważ
mieszkanie jest dobrem pierwszej potrzeby, a prawo do godnych warunków mieszkaniowych stanowi cel chroniony
przez francuską Konstytucję. W ocenie TS taki cel jak ten, któremu służy KBM, stanowi nadrzędny wzgląd interesu
ogólnego w rozumieniu prawa Unii, a w szczególności dyrektywy 2006/123/UE.
Trybunał orzekł, że art. 9 ust. 1 lit. b) i c) dyrektywy 2006/123/UE należy interpretować w ten sposób, że
uregulowanie krajowe, które w celu zapewnienia wystarczającej podaży przystępnych cenowo mieszkań na
wynajem długoterminowy obejmuje niektóre rodzaje działalności polegającej na wielokrotnym,
krótkoterminowym, odpłatnym wynajmie umeblowanych lokali mieszkalnych klientom zatrzymującym się
przejazdem, niedokonującym w nich zameldowania, systemem uprzednich zezwoleń mającym zastosowanie
w pewnych gminach, w których napięcie w zakresie czynszów jest szczególnie wyraźne, jest uzasadnione
nadrzędnym względem interesu ogólnego związanym z przeciwdziałaniem problemowi niedoboru mieszkań
na wynajem oraz proporcjonalne do zamierzonego celu, ponieważ celu tego nie można osiągnąć za pomocą
mniej restrykcyjnych środków, w szczególności z uwagi na to, iż kontrola następcza miałaby miejsce zbyt
późno, aby odnieść rzeczywisty skutek.
Kryteria
Zgodnie z art. 10 ust. 1 dyrektywy 2006/123/UE, systemy zezwoleń, o których mowa w art. 9 ust. 1 tej dyrektywy,
muszą opierać się na kryteriach wykluczających możliwość korzystania przez właściwe organy z przyznanego
im uznania w sposób arbitralny. Stosownie do art. 10 ust. 2 dyrektywy 2006/123/UE te kryteria muszą być
w szczególności uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, proporcjonalne do owego celu
związanego z interesem ogólnym, jasne i jednoznaczne, obiektywne, podane z
wyprzedzeniem do publicznej wiadomości oraz przejrzyste i łatwo dostępne.
Analizując wymóg proporcjonalności, określony w art. 10 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2006/123/UE, TS wskazał, że
zasadniczo dyskusja dotyczy przyznanego przedmiotowym francuskim gminom uprawnienia do uzupełnienia
wymogu uzyskania uprzedniego zezwolenia, o obowiązek rekompensaty w postaci dodatkowego, jednoczesnego
przekształcenia w mieszkania lokali o innym sposobie użytkowania, którego wymiar określa rada gminy. W ocenie
rzecznika generalnego ustanowienie takiego obowiązku rekompensaty jest zasadniczo instrumentem odpowiednim
do osiągnięcia celów związanych z zapewnieniem na ich terytorium zróżnicowania społecznego w zakresie
mieszkalnictwa, wystarczającej podaży mieszkań oraz utrzymania czynszów na przystępnym poziomie (pkt
133 opinii).
Jednakże TS podkreślił, że przyznane odnośnym organom lokalnym uprawnienie do ustanowienia obowiązku
rekompensaty, nie może wykraczać poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia tego celu. Dokonanie tej oceny
wymaga zbadania przez sąd krajowy m.in. tego, czy to uprawnienie rzeczywiście przyczynia się do rozwiązania
problemu niedoboru mieszkań na wynajem długoterminowy, stwierdzonego na odnośnych obszarach.
Trybunał orzekł, że art. 10 ust. 2 dyrektywy 2006/123?UE należy interpretować w ten sposób, iż nie stoi on na
przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które ustanawia system uzależniający prowadzenie niektórych rodzajów
działalności polegającej na odpłatnym wynajmie umeblowanych lokali mieszkalnych od uzyskania
uprzedniego zezwolenia, opiera się na kryteriach związanych z wynajmowaniem danego lokalu „wielokrotnie,
krótkoterminowo, klientom zatrzymującym się przejazdem, którzy nie dokonują w nim zameldowania”, oraz
przyznaje organom lokalnym uprawnienie do określenia, w ustanowionych w tym uregulowaniu ramach,
warunków udzielania zezwoleń przewidzianych w tym systemie w świetle celów zróżnicowania społecznego,
z uwzględnieniem charakterystyki lokalnych rynków mieszkaniowych i konieczności niepogłębiania
problemu niedoboru mieszkań. Przy czym przewiduje się możliwość uzupełnienia ich w razie potrzeby
o obowiązek rekompensaty w postaci dodatkowego, jednoczesnego przekształcenia w mieszkania lokali
o innym sposobie użytkowania, o ile te warunki udzielania zezwoleń są zgodne z wymogami ustanowionymi
w tym przepisie, a ów obowiązek może zostać spełniony w warunkach przejrzystości i łatwej dostępności.

Komentarz
W niniejszym wyroku Trybunał powiedział się za możliwością wprowadzania przez państwa członkowskie sytemu
zezwoleń na prowadzenie działalności polegającej na wielokrotnym, krótkoterminowym, odpłatnym wynajmie
umeblowanych lokali mieszkalnych klientom zatrzymującym się przejazdem, którzy nie dokonują w nich
zameldowania. Tym samym wykładnia TS przedstawiona w niniejszym wyroku umożliwia wprowadzanie ograniczeń
przez atrakcyjne turystycznie europejskie miasta, celem zahamowania problemów na rynku wynajmu

długoterminowego, spowodowanych duża popularnością, ze względu na ich rentowność, mieszkań na doby.
Jednakże TS podkreślił, że ten system zezwoleń powinien być niedyskryminacyjny w stosunku do danego
usługodawcy i uzasadniony nadrzędnym względem interesu ogólnego, a celu tego systemu nie można osiągnąć za
pomocą mniej restrykcyjnych środków, zwłaszcza ze względu na to, iż kontrola następcza miałaby miejsce zbyt
późno, aby odnieść rzeczywisty skutek. Ponadto, taki system zezwoleń musi opierać się na kryteriach
wykluczających możliwość korzystania przez właściwe organy z przyznanego im uznania w sposób arbitralny
i spełniać wymogi określone w art. 10 ust. 2 dyrektywy 2006/123/UE. Trybunał szczegółowo wyjaśnił w bardzo
obszernym uzasadnieniu, w jaki sposób sąd krajowy powinien weryfikować te kryteria.

Wyrok TS z 22.9.2020 r., Cali Apartments, C-724/18 i C-727/18

Trybunał stwierdził, że system zezwoleń na krótkoterminowy wynajem lokali musi być niedyskryminacyjny i uzasadniony nadrzędnym względem interesu ogólnego. Kryteria systemu muszą być jasne, obiektywne i proporcjonalne do celu związanego z interesem ogólnym. Wprowadzenie systemu zezwoleń może być uzasadnione w celu zapewnienia podaży mieszkań na wynajem, ale wymaga przejrzystości i łatwej dostępności. Trybunał szczegółowo wyjaśnił, jak sąd krajowy powinien oceniać system zezwoleń w kontekście celów społecznych związanych z rynkiem mieszkaniowym.