Czynności dowodowe organu odwoławczego

Nie kwestionując potrzeby dołączenia do akt administracyjnych świadectwa pracy ubiegającego się o stwierdzenie choroby zawodowej pracownika, dowód ten ma charakter ściśle formalny, służący potwierdzeniu okoliczności niekwestionowanych. Decyzja organu odwoławczego o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia wzbudziła kontrowersje, dotyczące konieczności zachowania dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Tematyka: dowód, organ odwoławczy, decyzja, postępowanie administracyjne, choroba zawodowa, dwuinstancyjność, kontrola zgodności, KPA, postępowanie dowodowe

Nie kwestionując potrzeby dołączenia do akt administracyjnych świadectwa pracy ubiegającego się
o stwierdzenie choroby zawodowej pracownika, w sytuacji, w której zarówno okres zatrudnienia jak
i zajmowane stanowisko są w istocie bezsporne, dowód ten ma charakter ściśle formalny, służący jedynie
potwierdzeniu okoliczności niekwestionowanych przez nikogo. Nie przekracza możliwości organu
odwoławczego i nie spowoduje naruszenia zasady dwuinstancyjności samodzielne zwrócenie przez organ
odwoławczy do spółki o nadesłanie takiego świadectwa pracy – orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Gdańsku (III SA/Gd 555/20)
Opis stanu faktycznego
W dniu 2.7.2018 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) wpłynęło zgłoszenie podejrzenia
choroby zawodowej (astmy oskrzelowej) u T.B. Lekarz specjalista wydał orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby
zawodowej. Jednak na wniosek dowodowy Spółki, organ I instancji sporządził protokół przyjęcia wyjaśnienia od
świadka Z.C., z którego treści wynika, że T B. nie spawał materiałów pokrytych powłokami malarskimi, a w zakładzie
używano stali austenicznej (czysty materiał bez żadnych powłok lakierniczych). Ponadto, organ zobowiązał też T.B.
do przetłumaczenia znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji dotyczącej okresu zatrudnienia w Wielkiej Brytanii,
co ten ostatni uczynił. W świetle nowych wiadomości w sprawie, upoważniony przedstawiciel Państwowego
Powiatowego Inspektora Sanitarnego zaktualizował kartę oceny narażenia zawodowego. Następnie Państwowy
Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o stwierdzeniu u T.B. choroby zawodowej – astmy oskrzelowej.
Stanowisko Organu
Decyzją z 10.3.2020 r. na podstawie art. 138 § 2 KPA, po rozpatrzeniu odwołania Spółki (...) Państwowy Wojewódzki
Inspektor Sanitarny w (...) uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego
rozpatrzenia. Wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom odwołującej się Spółki lekarz orzekający ustalił czas wystąpienia
pierwszych objawów astmy oskrzelowej, albowiem pierwsze objawy tej choroby zostały rozpoznane u pacjenta przez
leczącego lekarza pulmonologa w marcu 2018 r. Na podstawie wywiadu lekarskiego i dostarczonej dokumentacji
medycznej lekarz orzecznik ustalił, że przed zatrudnieniem w Spółce u T. B. nie występowały objawy ze strony
układu oddechowego. W ocenie lekarza orzecznika dodatkowo istotnym dowodem uzasadniającym zawodowe tło
rozpoznanej astmy oskrzelowej jest potwierdzony w dokumentacji medycznej fakt zaostrzania się u pacjenta
objawów astmy w czasie wykonywania pracy w Spółce i cofanie się tych objawów w czasie zwolnień lekarskich.
Jednakże po przeanalizowaniu treści karty oceny narażenia zawodowego T.B. organ odwoławczy uznał, że
dokument ten budzi wątpliwości, albowiem w dokumentacji sprawy brakuje dokumentu potwierdzającego
okoliczność zatrudnienia T.B. przez Spółkę (świadectwo pracy).
Organ zaznaczył, że karta oceny narażenia zawodowego jest obok orzeczenia lekarskiego podstawowym
dokumentem, na podstawie którego organ podejmuje rozstrzygnięcie. Karta oceny narażenia zawodowego musi być
sporządzona z należytą starannością w oparciu o prawidłowo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji został zobowiązany do uzupełnienia materiału dowodowego
o świadectwo pracy z okresu zatrudnienia w Spółce, a także sporządzenia na nowo karty oceny narażenia
zawodowego. Po uzupełnieniu materiału dowodowego i sporządzeniu karty oceny narażenia zawodowego organ
I instancji powinien zwrócić się do jednostki orzeczniczej o wydanie opinii uzupełniającej do orzeczenia lekarskiego
w świetle nowej karty oceny narażenia zawodowego i nowych wiadomości w sprawie uzyskanych od świadka.
Spółka wniosła sprzeciw od decyzji organu odwoławczego, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Stanowisko WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprzeciwu „A” Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. od
decyzji z 10.3.2020 r. w przedmiocie choroby zawodowej uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazał, że zgodnie z art.
64e PostAdmU, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji,
o której mowa w art. 138 § 2 KPA. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że organ odwoławczy może uchylić
zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy
decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres
sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie
okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, kontrolując wydaną w trybie
art. 138 § 2 KPA decyzję Sąd powinien ocenić, czy w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu
naruszenie przepisów postępowania rzeczywiście doprowadziło do niepełnego wyjaśnienia sprawy, a następnie
rozważyć, czy stwierdzone uchybienie można było wyeliminować przeprowadzając uzupełniające postępowanie

dowodowe lub postępowanie wyjaśniające, o których mowa w regulującym zasady postępowania dowodowego
prowadzonego przez organ odwoławczy przepisie art. 136 KPA.
Mając powyższe na względzie WSA wskazał, że sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem
rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 KPA ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć
merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego
w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek
wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego
rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej,
które można określić jako istotne. W ocenie WSA, art. 138 § 2 KPA zmierza ona do większego skrępowania
organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej. Nowelizacja KPA w tym zakresie oparta zatem
została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie
sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które
zostały określone w art. 138 § 2 KPA. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo,
stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem
dopuszczalna wykładnia rozszerzająca.

Komentarz
Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z art. 138 § 1 KPA, jest organem merytorycznie rozstrzygającym
sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z 138 § 2 KPA uprawnienie organu odwoławczego do wydania
decyzji kasacyjnej. Mając na względzie regulację art. 136 KPA w zderzeniu z art. 138 KPA należy wskazać na
tendencję zawężenia możliwości podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Samo naruszenie
przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą do jej podjęcia. Wymagane jest stwierdzenie, że
zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla
rozstrzygnięcia. Ogranicza się więc tę możliwość do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez
organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jeżeli
organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy lub zgromadził niepełny, ale obszerny materiał
dowodowy, wówczas to sam organ odwoławczy powinien te uchybienia usunąć. Mając na uwadze stan prawny
oraz wszystkie okoliczności faktyczne analizowanej sprawy, w ocenie WSA co najmniej przedwczesne było przyjęcie
przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż
chociażby świadectwo pracy (przy bezspornych okolicznościach co do okresu i charakteru zatrudnienia) stanowi
jedynie formalny dowód, który uzyskać powinien sam organ odwoławczy.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15.7.2020 r., III SA/Gd 555/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję dotyczącą choroby zawodowej, powołując się na przepisy KPA. Kontrola zgodności rozstrzygnięcia z prawem oraz konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego były kluczowymi elementami postępowania.