Czy możliwa jest zmiana terminu rekultywacji gruntu?
W jednym z nowszych orzeczeń WSA we Wrocławiu wskazano, że rekultywację gruntów prowadzi się stopniowo w miarę zbędności gruntów do działalności przemysłowej, kończąc ją w terminie do 5 lat od zakończenia tej działalności. Orzeczenie dotyczyło sporu dotyczącego decyzji rekultywacyjnej na gruntach poeksploatacyjnych kopalni bazaltu.
Tematyka: rekultywacja gruntu, zmiana terminu rekultywacji, działalność przemysłowa, orzeczenie WSA, grunt poeksploatacyjny, decyzja rekultywacyjna, naruszenie prawa
W jednym z nowszych orzeczeń WSA we Wrocławiu wskazano, że rekultywację gruntów prowadzi się stopniowo w miarę zbędności gruntów do działalności przemysłowej, kończąc ją w terminie do 5 lat od zakończenia tej działalności. Orzeczenie dotyczyło sporu dotyczącego decyzji rekultywacyjnej na gruntach poeksploatacyjnych kopalni bazaltu.
W jednym z nowszych orzeczeń w tym przedmiocie WSA we Wrocławiu w wyroku z 3.3.2020 r., II SA/Wr 808/19 wskazał, że p rzepis z art. 20 ust. 4 OchrGrU stanowi jednoznacznie, że rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Nie wymaga żadnych głębszych zabiegów interpretacyjnych stwierdzenie, że powołana norma wyznacza maksymalny ustawowy okres, w jakim zakończona ma być rekultywacja. Wolą ustawodawcy jest, by zakończyła się ona nie później niż z upływem 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej. Decyzja w przedmiocie rekultywacji nie może więc wyznaczać terminu dłuższego. Orzeczenie zapadło w sprawie ze skargi adresata decyzji na decyzję SKO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty dotyczącej ustalenia kierunku rekultywacji gruntów, zatwierdzenia projektu rekultywacji oraz terminu zakończenia prac rekultywacyjnych na gruntach poeksploatacyjnych kopalni. Skarga została oddalona w całości. Stan faktyczny SKO, w wyniku ponownego badania sprawy, utrzymało w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Starosty, zmieniającej decyzję własną, ustalającą kierunek rekultywacji gruntów, zatwierdzającą projekt rekultywacji oraz termin zakończenia prac rekultywacyjnych na gruntach poeksploatacyjnych po kopalni bazaltu. Pierwotną decyzją Starosty (decyzja rekultywacyjna z 2013 r.) zatwierdzono projekt rekultywacji oraz określono termin zakończenia prac rekultywacyjnych do 31.5.2017 r. na gruntach poeksploatacyjnych po kopalni bazaltu. W międzyczasie doszło do przeniesienia praw i obowiązków z decyzji. Następnie decyzją z 2016 r. Starosta uwzględnił wniosek nowego uprawnionego z decyzji i zmienił decyzję rekultywacyjną z 2013 r. w zakresie terminu wykonania rekultywacji w ten sposób, że termin ten określił do 31.12.2019 r. SKO wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej z 2016 r. W ocenie SKO decyzja zmieniająca z 2016 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 20 ust. 4 OchrGrU. Powołany przepis stanowi bowiem, że rekultywację kończy się w terminie do 5 lat od zakończenia działalności przemysłowej. Jak zaś wynika z decyzji rekultywacyjnej z 2013 r. działalność przemysłowa została zakończona w 5.2012 r. SKO podkreśliło, że jest związane datą zakończenia działalności przemysłowej wskazaną w decyzji rekultywacyjnej z 2013 r. i nie może dokonywać w tym zakresie odmiennych ustaleń. Skoro zaś już w decyzji rekultywacyjnej z 2013 r. wyznaczono maksymalny 5-letni termin na rekultywację to wadliwe było dodatkowe wydłużenie tego terminu decyzją zmieniającą z 2016 r. SKO szeroko opisało przy tym charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 KPA odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Uprawniony z decyzji złożył skargę, wskazując m.in., że nie należy utożsamiać zakończenia działalności przemysłowej z zakończeniem działalności eksploatacyjnej. To, że w 5.2012 r. zakończono eksploatację złoża nie oznacza, że zakończono działalność przemysłową, a to właśnie z zakończeniem działalności przemysłowej ustawodawca wiąże rozpoczęcie biegu 5-letniego terminu zakończenia rekultywacji. Skarżąca podkreśliła, że działalność przemysłowa jest stale na przedmiotowym terenie prowadzona. Skarżąca prowadzi bowiem tam działalność w zakresie gospodarki odpadami w szczególności odzysku odpadów w procesach R5, co wyklucza możliwość uznania, że działalność przemysłowa została zakończona. Skarżąca zaznaczyła również, że decyzja rekultywacyjna z 2013 r. zawiera nieścisłość co do wskazanej tam daty zakończenia działalności przemysłowej, stąd też wystąpiła do starosty o zmianę decyzji rekultywacyjnej z 2013 r. w kierunku stwierdzenia, że w 5.2012 r. zakończono jedynie eksploatację złoża i niewyznaczania terminu zakończenia rekultywacji. Stanowisko WSA WSA we Wrocławiu uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. SKO trafnie wykazało, że decyzja zmieniająca z 2016 r. wydłużając termin, w jakim zakończona ma zostać rekultywacja, narusza w sposób rażący art. 20 ust. 4 OchrGrU. Przepis art. 20 ust. 4 OchrGrU stanowi jednoznacznie, że rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Nie wymaga żadnych głębszych zabiegów interpretacyjnych stwierdzenie, że powołana norma wyznacza maksymalny ustawowy okres, w jakim zakończona ma być rekultywacja. Wolą ustawodawcy jest, by zakończyła się ona nie później niż z upływem 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej. Decyzja w przedmiocie rekultywacji nie może więc wyznaczać terminu dłuższego. W kontrolowanej przez Sąd decyzji SKO zasadnie zauważyło, że w konkretnym przypadku zaprzestano działalności przemysłowej w zakresie wydobywania kopaliny w 5.2012 r. Wynika to jednoznacznie z treści decyzji rekultywacyjnej z 2013 r., która w związku z tym wyznaczyła końcowy termin rekultywacji na 31.5.2017 r. (Starosta nie uwzględnił wówczas propozycji wyznaczenia terminu rekultywacji do 2024 r.). W konsekwencji nie było prawnych podstaw do wydania 3 lata później w trybie art. 155 KPA decyzji zmieniającej decyzję rekultywacyjną z 2013 r. i wyznaczającej termin rekultywacji do 31.12.2019 r. WSA wskazał, że rację ma SKO stwierdzając, że nie było uprawnione do ustalania we własnym zakresie odmiennego terminu zakończenia działalności przemysłowej (zdarzenia rozpoczynającego bieg ustawowego terminu 5-letniego), skoro termin ten został określony w ostatecznej i wiążącej decyzji rekultywacyjnej z 2013 r. Jako niezasadny Sąd ocenił podnoszony w postepowaniu administracyjnym jak i w skardze zarzut nieprawidłowego ustalenia daty zakończenia działalności przemysłowej. Skarżąca zarzut ten oparła na twierdzeniu, że na terenie wyrobiska działalność przemysłowa jest ciągle prowadzona. Sąd zwrócił uwagę, że pojęcie „działalności przemysłowej” zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 26 OchrGrU jako „działalność nierolnicza i nieleśna, powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów”. Tymczasem prowadzona przez skarżącą działalność w zakresie gospodarki odpadami jest realizacją obowiązków rekultywacyjnych przewidzianych w „Projekcie rekultywacji wyrobiska po kopalni bazaltu” zatwierdzonym decyzją rekultywacyjną z 2013 r. Taka działalność nie stanowi „działalności przemysłowej”, gdyż służy wyłącznie celom rekultywacyjnym, a więc nadaniu lub przywróceniu gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych, przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg (zob. art. 4 pkt 18 OchrGrU). Działalność prowadzona przez skarżącą jest działalnością „rekultywacyjną” a nie „przemysłową” i ma zniwelować skutki działalności przemysłowej. Nie może zatem stanowić podstawy do odmiennej oceny kwestii terminu zakończenia na przedmiotowym terenie działalności przemysłowej. Komentarz Po pierwsze: wyrok wskazuje na konieczność precyzyjnego odróżnienia „działalności przemysłowej” (której zakończenie ma znaczenie dla określenia w decyzji terminu rekultywacji) od „działalności rekultywacyjnej.” Ta druga jest ściśle związana z wykonywaniem działań zmierzających do zrealizowania decyzji rekultywacyjnej. Po drugie: WSA nie wskazał, by dokonanie zmiany decyzji rekultywacyjnej w zakresie określonego tam terminu rekultywacji było niemożliwe (oczywiście w granicach terminu ustawowego). Po trzecie: kluczową w sprawie kwestią jest to, że termin rekultywacji jest określany w decyzji pierwotnej z uwzględnieniem okoliczności degradacji gruntu i zaprzestania prowadzenia działalności. Skoro już raz zostało ustalone kiedy doszło do zakończenia działalności, to tej kwestii ponownie ustalać nie można. Stąd przeszkoda do zmiany decyzji w zakresie określenia terminu rekultywacji. Co istotne, upływ terminu wskazanego w decyzji rekultywacyjnej nie oznacza, że są podstawy do wygaszenia decyzji. Adresat decyzji ma nadal obowiązek zrekultywowania gruntu, jednakże ten wydłużony okres prowadzenia rekultywacji wiązać się będzie z koniecznością uiszczenia opłaty rocznej podwyższonej. wyrok WSA we Wrocławiu z 3.3.2020 r., II SA/Wr 808/19
WSA potwierdził, że decyzja zmieniająca z 2016 r. naruszyła przepis art. 20 ust. 4 OchrGrU, wydłużając termin rekultywacji. Sąd podkreślił, że termin rekultywacji powinien być określony zgodnie z decyzją pierwotną, uwzględniającą zaprzestanie działalności przemysłowej. Wyrok wskazał na istotę precyzyjnego odróżnienia działalności przemysłowej od rekultywacyjnej.