Uprawnienie do złożenia skargi

Odbiorca końcowy może złożyć skargę na operatora systemu przesyłowego, nawet jeśli instalacja tego odbiorcy nie jest bezpośrednio przyłączona. W 2015 r. poważna awaria stacji wysokiego napięcia w Diemen (Niderlandy) spowodowała przerwę w dostawie energii elektrycznej, co skłoniło fabrykę C. do wniesienia skargi do urzędu ds. konsumentów. Sprawa dotyczyła interpretacji pojęcia 'strona zgłaszająca skargę' oraz kompetencji organu regulacyjnego.

Tematyka: skarga, operator systemu przesyłowego, awaria, odbiorca końcowy, organ regulacyjny, interpretacja dyrektywy

Odbiorca końcowy może złożyć skargę na operatora systemu przesyłowego, nawet jeśli instalacja tego
odbiorcy nie jest bezpośrednio przyłączona
Stan faktyczny
W 2015 r. poważna awaria stacji wysokiego napięcia w Diemen (Niderlandy) stanowiącej część sieci wysokiego
napięcia, której operatorem jest T., spowodowała, że duża część obszaru Holandia Północnej przez szereg godzin
były pozbawione energii elektrycznej.
W wyniku tej awarii na szereg godzin przerwany został przesył energii elektrycznej do fabryki C. Ta fabryka jest
przyłączona do systemu dystrybucyjnego zarządzanego przez L., zasilanego przez system wysokiego napięcia
zarządzany przez T. Twierdząc, że poniósł w związku z tym szkodę, C. wniósł skargę do niderlandzkiego urzędu ds.
konsumentów i rynku, domagając się stwierdzenia, że T. nie podjęło wszystkich uzasadnionych działań będących
w jego mocy, aby zapobiec przerwom w usłudze przesyłu energii elektrycznej, i że projekt systemu stacji Diemen nie
spełniał wymogów prawnych. Urząd uznał tę skargę za niedopuszczalną ze względu na to, że C. nie miał
bezpośredniej relacji z T., a zatem nie mógł zostać uznany za „stronę będącą w sporze z operatorem systemu”.
Fabryka C. nie była przyłączona do sieci T., że C. nie zawarł umowy z tym operatorem systemu i że nie otrzymywał
od niego żadnych faktur.
Pytanie prejudycjalne
Czy art. 37 ust. 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z 13.7.2009 r. dotyczącej wspólnych
zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE (Dz.Urz. UE L z 2009 r. Nr 211,
s. 55) należy interpretować w ten sposób, że organ regulacyjny może odrzucić skargę wniesioną przez odbiorcę
końcowego na operatora systemu przesyłowego po wystąpieniu awarii zasilania w tym systemie przesyłowym na tej
podstawie, że instalacja tego odbiorcy końcowego jest przyłączona nie bezpośrednio do tego systemu, lecz jedynie
do systemu dystrybucyjnego zasilanego przez ten system?
Stanowisko TS
W art. 37 ust. 11 dyrektywy 2009/72/UE przewidziano, że każda ze stron zgłaszających skargę na operatora
systemu przesyłowego lub dystrybucyjnego, odnoszącą się do obowiązków tego operatora określonych na
mocy tej dyrektywy, może przekazać skargę do organu regulacyjnego, który, działając jako organ rozstrzygający
spory, wydaje decyzję w terminie dwóch miesięcy od otrzymania skargi. W ocenie TS zasadniczą kwestią
w rozpatrywanej sprawie jest wykładnia pojęcia „strona zgłaszająca skargę”.
Trybunał wskazał, że z art. 37 ust. 11 dyrektywy 2009/72/UE wynika kompetencja organu regulacyjnego
przewidziana w tym przepisie jest wyraźnie uzależniona od dwóch warunków. Po pierwsze, skarga musi dotyczyć
operatora systemu przesyłowego lub dystrybucyjnego. Po drugie, skarga ta musi odnosić się do obowiązków
nałożonych na operatora systemu przez tę dyrektywę. Natomiast z treści art. 37 ust. 11 dyrektywy 2009/72/UE
nie wynika, że kompetencja organu regulacyjnego oparta na tym przepisie jest uzależniona od istnienia
bezpośredniej relacji pomiędzy zgłaszającym skargę a operatorem systemu, którego skarga ta dotyczy.
Trybunał stwierdził, że wykładnia pojęcia „strona zgłaszająca skargę”, z której wynikałby taki warunek, ograniczałaby
zakres tego pojęcia, natomiast użycie terminu „każda” w odniesieniu do „stron”, wskazuje – przeciwnie – że pojęcie
to musi być rozumiane szeroko. Rzecznik generalny w pkt 30-32 opinii uznał, że termin „strona” niekoniecznie
oznacza stronę umowy, lecz może również być rozumiany w „sensie proceduralnym” tego terminu, jako odnoszący
się do podmiotów, które mają interes w skierowaniu skargi do organu regulacyjnego. Ponadto, w niektórych wersjach
językowych tego przepisu używane są inne określenia niż „strona” – takie jak „Betroffene” (ten, kogo to dotyczy)
w niemieckiej wersji językowej i „interessado” (zainteresowany) w portugalskiej wersji językowej – które nie oznaczają
strony umowy.
Odnosząc się do kontekstu art. 37 ust. 11 dyrektywy 2009/72/UE TS stwierdził, że żaden z przepisów tej dyrektywy
nie ogranicza zakresu pojęcia „strony zgłaszającej skargę” poprzez wykluczenie z tego pojęcia osób, które nie
mają bezpośredniej relacji z operatorem danego systemu. Przeciwnie, art. 32 ust. 2 tej dyrektywy przewiduje, że
użytkownik systemu, któremu odmówiono dostępu, powinien móc skorzystać z procedury rozstrzygania sporów,
chociaż właśnie w przypadku takiego użytkownika nie istnieje żaden stosunek umowny pomiędzy
zainteresowanym a operatorem systemu.

Trybunał wskazał, że z motywów 37, 42, 51 i 54 oraz z art. 1 tej dyrektywy 2009/72/UE wynika, iż ma ona na celu
przyznanie organom regulacji energetyki uprawnień do zapewnienia pełnej skuteczności środków ochrony
konsumentów, umożliwienie wszystkim sektorom przemysłu i handlu oraz wszystkim obywatelom Unii korzystania
z wysokiego poziomu ochrony konsumentów, a także mechanizmów rozstrzygania sporów, uczynienie
interesów konsumentów głównym elementem tej dyrektywy, egzekwowanie przez organy regulacyjne – w przypadku
gdy państwo członkowskie przyznaje im tę kompetencję – praw odbiorców energii elektrycznej, a także zapewnienie
dostępności skutecznych środków rozstrzygania sporów dla wszystkich konsumentów. Podobnie art. 3 ust. 7
dyrektywy 2009/72/UE zobowiązuje państwa członkowskie między innymi do zapewnienia wysokiego poziomu
ochrony konsumenta, w szczególności w odniesieniu do mechanizmów rozstrzygania sporów, a art. 36 lit. g) tej
dyrektywy wyznacza organom regulacyjnym cel polegający na pomocy w zapewnieniu ochrony konsumentów (wyrok
TS z 23.1.2020 r., Energiavirasto, C-578/18, EU:C:2020:35, pkt 34, 35).
Aby osiągnąć powyższe cele w art. 37 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2009/72/UE powierzono organowi regulacyjnemu
zadanie zapewnienia przestrzegania przez operatorów systemów przesyłowych i dystrybucyjnych, w stosownych
przypadkach, właścicieli systemu i przedsiębiorstw energetycznych, obowiązków ciążących na nich na mocy tej
dyrektywy i innych mających zastosowanie przepisów Unii.
W szczególności w odniesieniu do operatorów systemów przesyłowych, rzecznik generalny wskazał w pkt 47
opinii, że zadania i obowiązki nałożone na nich przez dyrektywę 2009/72/UE nie dotyczą jedynie tych
podmiotów, których instalacja jest przyłączona do ich systemu. Tak więc w szczególności art. 12 lit. a)–d) tej
dyrektywy nakłada na nich m.in. obowiązek eksploatacji, utrzymywania i rozwoju – w warunkach opłacalności
ekonomicznej – bezpiecznych, niezawodnych i wydajnych systemów przesyłowych, zapewniania odpowiednich
środków w celu spełniania obowiązków w zakresie świadczenia usług, przyczyniania się do bezpieczeństwa dostaw
przez odpowiednią zdolność i niezawodność systemu oraz zarządzania przepływami energii elektrycznej w systemie
z uwzględnieniem wymiany z innymi wzajemnie połączonymi systemami. Zatem ograniczenie prawa do skierowania
skargi do organu regulacyjnego, zgodnie z art. 37 ust. 11 dyrektywy 2009/72/UE, jedynie do odbiorców końcowych
mających bezpośredni związek z operatorem danego systemu przesyłowego, zdaniem TS, zawęża w szczególności
możliwość wykonywania przez organ regulacyjny, dzięki skardze, powierzonego mu między innymi zadania
polegającego na zapewnieniu przestrzegania przez operatorów systemów przesyłowych obowiązków ciążących na
nich na mocy tej dyrektywy.
W ocenie TS pojęcie „strona zgłaszająca skargę” nie można interpretować w ten sposób, że wymaga ono
bezpośredniej relacji pomiędzy zgłaszającym skargę a operatorem systemu przesyłowego, którego dotyczy skarga.
Tak więc, chociaż art. 37 dyrektywy 2009/72/UE nie zobowiązuje państw członkowskich do przyznania organowi
regulacyjnemu kompetencji do rozstrzygania sporów między odbiorcami energii elektrycznej a operatorami
systemów, lecz pozwala im na przyznanie tej kompetencji innemu organowi (wyrok Energiavirasto, pkt 36–40, 43), ta
kompetencja, gdy została przyznana przez państwo członkowskie organowi regulacyjnemu, nie może być
uzależniona od istnienia bezpośredniej relacji pomiędzy wnoszącym skargę a operatorem systemu, którego
dotyczy skarga. W związku z tym po otrzymaniu skargi od odbiorcy końcowego dotyczącej nieprzestrzegania
obowiązków nałożonych na operatorów systemów przesyłowych przez dyrektywę 2009/72/UE organ regulacyjny nie
jest uprawniony do odrzucenia tej skargi na tej podstawie, że instalacja tego odbiorcy końcowego jest przyłączona
nie bezpośrednio do systemu przesyłowego, lecz jedynie do systemu dystrybucyjnego zasilanego przez system
przesyłowy.
Reasumując TS orzekł, że art. 37 ust. 11 dyrektywy 2009/72/UE należy interpretować w ten sposób, że organ
regulacyjny nie może odrzucić skargi wniesionej przez odbiorcę końcowego na operatora systemu
przesyłowego po wystąpieniu awarii zasilania w tym systemie na tej podstawie, iż instalacja tego odbiorcy
końcowego jest przyłączona nie bezpośrednio do tego systemu przesyłowego, lecz jedynie do systemu
dystrybucyjnego zasilanego przez system przesyłowy.

Komentarz
Trybunał dokonał w niniejszym wyroku szerokiej interpretacji pojęcia „strony zgłaszającej skargę" w rozumieniu art.
37 ust. 11 dyrektywy 2009/72/UE powołując się w pierwszej kolejności na wykładnię językową oraz systemową.
Ponadto, odwołując się do celu dyrektywy 2009/72/UE – którym jest przede wszystkim zapewnienia wysokiego
poziomu ochrony konsumenta, w szczególności w odniesieniu do mechanizmów rozstrzygania sporów – Trybunał
uznał, że analizowane pojęcie obejmuje nie tylko stronę umowy, ale może odnosić się również, co do zasady, do
podmiotów, które mają interes w skierowaniu skargi do organu regulacyjnego. W ocenie TS ograniczenie prawa do
skierowania skargi do organu regulacyjnego jedynie do odbiorców końcowych mających bezpośredni związek
z operatorem danego systemu byłoby niezgodne z celami tej dyrektywy. Tym samym Trybunał stwierdził, że odbiorca
może wnieść skargę na operatora systemu krajowego w następstwie awarii elektryczności, nawet jeśli instalacja tego
odbiorcy nie jest bezpośrednio przyłączona.

Wyrok TS z 8.10.2020 r., Crown Van Gelder, C-360/19

Trybunał Europejski stwierdził, że odbiorca może składać skargę na operatora systemu przesyłowego nawet bez bezpośredniej relacji. Ograniczenie tego prawa byłoby niezgodne z celem dyrektywy. Wyrok TS z 8.10.2020 r., Crown Van Gelder, C-360/19, potwierdza tę interpretację.