Przywrócenie terminu do wniesienia odwołania

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku stwierdził, że organ II instancji musi jednoznacznie ustalić adres zamieszkania strony postępowania, co warunkuje kierunek działania w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. WSA w Warszawie uchylił decyzję Organu I instancji, podkreślając konieczność przekazania informacji o pozostawieniu pisma procesowego. NSA uznał, że kluczowym jest ustalenie miejsca zamieszkania strony, a nie adresu zameldowania.

Tematyka: Naczelny Sąd Administracyjny, NSA, przywrócenie terminu, wniesienie odwołania, adres zamieszkania, doręczenie, miejsce zamieszkania

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13.10.2020 r. (I OSK 3003/18,
) stwierdził, że obowiązkiem
organu II instancji jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i jednoznaczne ustalenie adresu
zamieszkania strony postępowania, co w konsekwencji daje podstawę do oceny, czy doszło do wydania
decyzji przez organ właściwy miejscowo, czy decyzja została prawidłowo doręczona w trybie art. 44 KPA
i czy weszła ona do obrotu prawnego. Zdaniem NSA dopiero jednoznaczne przesądzenie tych kwestii
warunkuje kierunek działania organu II instancji w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do
wniesienia odwołania.
Stan faktyczny
Starosta N. (dalej: Organ I instancji) decyzją z sierpnia 2015 r. orzekł o skierowaniu P.J. (dalej: Skarżący) na
kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. Po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego, Samorządowe Kolegium
Odwoławcze (dalej: Organ II instancji) decyzją ze stycznia 2016 r. przywróciło termin do wniesienia odwołania od ww.
decyzji i utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Z akt sprawy wynika, że list polecony zawierający decyzję Organu I instancji został dwukrotnie awizowany przez
Pocztę Polską, przy czym po raz pierwszy 5.8.2015 r. Tym samym - zgodnie z art. 44 KPA - decyzja została
doręczona Skarżącemu 19.8.2015 r., tj. z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu przechowywania pisma
w placówce pocztowej liczonego od dnia dokonania pierwszego awizo. Ostatni dzień 14-dniowego terminu do
złożenia odwołania upływał zatem 2.9.2015 r. Skarżący o tej decyzji dowiedział się w dniu doręczenia decyzji
o odmowie zwrotu prawa jazdy z lutego 2016 r., tj. 8.2.2016 r. W związku z tym Skarżący w piśmie z 15.2.2016 r.
wniósł o doręczenie decyzji z sierpnia 2015 r. lub o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Organ II instancji
uznał, że nie ma podstaw do doręczenia decyzji z uwagi na jej skuteczne doręczenie w trybie art. 44 § 2 KPA.
Z uzasadnienia WSA w Warszawie
WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję (wyrok z 22.1.2018 r., VII SA/Wa 552/17,
) i podkreślił, że
skuteczność doręczenia dokonanego w trybie art. 44 KPA zależy w szczególności od prawidłowego
zawiadomienia adresata o pozostawieniu pisma. Osoba doręczająca powinna poinformować o pozostawieniu
pisma procesowego do odbioru, precyzyjnie wskazać miejsce (określić nazwę danej instytucji i jej adres), w którym
pismo może być odebrane; wskazać, że pismo może być odebrane w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia
zawiadomienia; oraz szczegółowo pouczyć o skutkach prawnych nieodebrania pisma w wyznaczonym terminie.
Adresat musi być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie
może je odebrać, jak i terminie odbioru. W przypadku braku takiej informacji doręczenie zastępcze jest bezskuteczne.
WSA w Warszawie wskazał, że Skarżący podnosił, iż adres pod jaki została skierowana przesyłka zawierająca
decyzję Organu I instancji, nie był adresem jego zamieszkania od kilkunastu lat. W takiej sytuacji należało tę
okoliczność szczegółowo zbadać. Brak wykonania, wynikającego z art. 18 ust. 1 ustawy z 5.1.2011 r. o kierujących
pojazdami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1268 ze zm.), obowiązku zawiadomienia starosty o zmianie miejsca zamieszkania
uwidocznionego w dokumencie prawa jazdy, nie wyklucza prawnej możliwości obalenia domniemania, iż doręczenie
w trybie art. 44 KPA, dokonane pod tym adresem, nie było skuteczne. Tylko w sytuacji gdy strona wie o toczącym się
postępowaniu można wymagać od niej spełnienia obowiązku zawartego w art. 41 § 1 KPA (zawiadamiania organu
o zmianie adresu), a w konsekwencji zaniedbania tego obowiązku - przyjąć doręczenie pisma pod dotychczasowym
adresem ze skutkiem prawnym. W sytuacji, gdy Skarżący nie wiedział o toczącym się postępowaniu, nie jest możliwe
dokonanie doręczenia zastępczego w trybie art. 44 KPA w czasie jego nieobecności w miejscu zamieszkania. WSA
w Warszawie wskazał, że zarówno w toku postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy, jak również
w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji Skarżący nie podjął żadnej przesyłki kierowanej na
adres uwidoczniony w dokumencie prawa jazdy. Żadne z pism nie zostało mu faktycznie doręczone, na żadnym
etapie nie został on więc pouczony o skutkach zaniechania powiadomienia o zmianie adresu.
Skarga kasacyjna
Skarżący zaskarżył ww. wyrok w całości i zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 PostAdmU przez jego
niezastosowanie oraz niestwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu podniósł, że Sąd
I instancji nie ustosunkował się do kwestii nieważności. Ze zgromadzonych w aktach postępowania danych
jednoznacznie wynika, że Skarżący w chwili wszczęcia postępowania przez Organ I instancji, a także w chwili
wydawania decyzji przez ten organ, jak również przez Organ II instancji, nie zamieszkiwał w obszarze jego
właściwości. Wobec powyższego organy orzekające w sprawie dopuściły się - w ocenie Skarżącego - rażącego
naruszenia przepisów o właściwości.

Z uzasadnienia NSA
NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zarzut podniesiony przez Skarżącego jest
bezpodstawny. W ocenie NSA nie sposób stwierdzić, czy wystąpiła jedna z przesłanek uzasadniających stwierdzenie
nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 KPA, a kluczowe dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia
jest ustalenie miejsca zamieszkania Skarżącego, co wymaga przeprowadzenia szerszego postępowania
wyjaśniającego ukierunkowanego na tę okoliczność faktyczną, jak słusznie wskazał Sąd I instancji.
NSA przypomniał, że organem właściwym do wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji
kierowcy, zgodnie z obowiązującym w dniu orzekania przez organy art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20.6.1997 r. -
Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2020 poz. 110 ze zm., dalej: PrDrog), był starosta. Obowiązujące wówczas
regulacje nie wskazywały sposobu ustalania właściwości miejscowej starosty właściwego do rozpatrzenia sprawy.
Zatem zastosowane powinny zostać zasady przewidziane w art. 21 § 1 pkt 3 KPA.
Obowiązek ustalenia adresu strony
Zdaniem NSA kluczowe znaczenie z punktu widzenia doręczenia przez organ pisma stronie ma miejsce
zamieszkania (faktyczne zamieszkiwanie), a nie zameldowania strony (prawne mieszkanie). Zameldowanie bowiem
nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza
o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Wnioski takie wypływają z art. 42 § 1 KPA, który posługuje się pojęciem
„mieszkania”, a nie miejsca zameldowania na pobyt (stały lub czasowy). KPA nie definiuje tego pojęcia i w tej kwestii
należy odwołać się do Kodeksu cywilnego, w którym ustawodawca posłużył się pojęciem „miejsca zamieszkania”,
a które należy traktować jako synonim użytego w KPA „mieszkania”. Zgodnie z art. 25 KC przez miejsce
zamieszkania osoby fizycznej należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu.
W orzecznictwie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy:
zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium
decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych
i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności konkretnego człowieka.
W konsekwencji tego należy zauważyć, że może dojść do rozpadu jedności miejsca zameldowania i miejsca
zamieszkania. Osoba zameldowana w jednym miejscu może zamieszkiwać w innym miejscu, w którym koncentruje
się całość jej istotnych spraw życiowych, nie dokonując obowiązku meldunkowego, tj. wymeldowania się
z poprzedniego miejsca pobytu stałego i zameldowania w nowym miejscu pobytu stałego.
NSA wskazał, że Sąd I instancji słusznie przyjął, iż obowiązkiem Organu II instancji było dokładne wyjaśnienie
okoliczności mogących rzutować na prawidłowość doręczenia Skarżącemu decyzji Organu I instancji, a więc
ustalenie, czy doręczenie zastępcze dokonane zostało skutecznie i czy w związku z tym decyzja została
wprowadzona do obrotu prawnego. To zaś wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego
ukierunkowanego na wyjaśnienie pod jakim adresem zamieszkiwał Skarżący, gdyż tylko pod takim adresem
możliwe jest doręczenie zastępcze w trybie art. 44 KPA. Przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest
możliwe tylko wtedy, gdy organ ustali, że doszło do prawidłowego doręczenia, czyli wprowadzenia decyzji do
obrotu prawnego, a mimo to strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania.

Komentarz
W analizowanym rozstrzygnięciu NSA skoncentrował się na instytucji przywrócenia terminu do wniesienia środka
zaskarżenia i warunkach pozytywnego rozpoznania wniosku w tym przedmiocie (tj. wniosku o przywrócenie terminu
do wniesienia odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub zażalenia). Zdaniem NSA koniecznym
warunkiem dla podjęcia takiego rozstrzygnięcia jest jednoznaczne i nie budzące wątpliwości ustalenie organu
administracyjnego, że do uchybienia terminowi w ogóle doszło, a co za tym idzie że rozstrzygnięcie, od którego
przysługuje środek zaskarżenia zostało stronie skutecznie doręczone. Podobnie o ocenie skuteczności doręczenia
decyzji i prawidłowości zaadresowania przesyłki (jako warunku sine gua non przywrócenia terminu) wypowiedział się
NSA w wyroku z 20.8.2020 r. (II GSK 512/20,
).

Wyrok NSA z 13.10.2020 r., I OSK 3003/18

NSA podkreślił, że przywrócenie terminu do odwołania jest możliwe tylko przy jednoznacznym ustaleniu prawidłowego doręczenia decyzji. Konieczne jest dokładne wyjaśnienie okoliczności mogących wpłynąć na doręczenie zastępcze. NSA podkreślił, że istotne jest ustalenie faktycznego miejsca zamieszkania, a nie tylko adresu zameldowania.