Przesłanki zastosowania trybu doręczenia zastępczego

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20.8.2020 r. podkreślił wyjątkowy charakter trybu doręczenia zastępczego przewidzianego w art. 44 KPA, wymagający precyzyjnego zaadresowania przesyłki. Sprawa dotyczyła decyzji administracyjnej, uznanej za skutecznie doręczoną w trybie art. 44 KPA, co było przedmiotem sporu w postępowaniu. Skarga kasacyjna Organu została ostatecznie oddalona przez NSA.

Tematyka: Naczelny Sąd Administracyjny, wyrok, II GSK 512/20, tryb doręczenia zastępczego, art. 44 KPA, decyzja administracyjna, skarga kasacyjna, fikcja prawna, bieg terminów, postępowanie administracyjne

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20.8.2020 r. (II GSK 512/20,
) podkreślił, że zastosowanie
trybu doręczenia przesyłek przewidzianego w art. 44 KPA, tj. doręczenia zastępczego ma charakter
wyjątkowy i wymaga weryfikacji, czy przesyłka została prawidłowo zaadresowana, tak aby doręczający miał
pewność, że podejmuje próbę doręczenia właściwemu podmiotowi i ten podmiot informuje o pozostawieniu
przesyłki w urzędzie pocztowym.
Stan faktyczny
W styczniu 2018 r. Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. wydał decyzję administracyjną,
w której nakazał spółce A. sp. z o.o. (dalej: Skarżąca) rejestrację 74 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych
oraz ustalił opłatę za ich używanie w kwocie 50 394 zł. 16.5.2019 r. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej
decyzji i wskazała datę jej doręczenia - 2.5.2019 r. Następnie postanowieniem z lipca 2019 r. Minister Infrastruktury
(dalej: Organ) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zaś w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia
wskazał, że w przedmiotowej sprawie przesyłkę z ww. decyzją uznano za skutecznie doręczoną 9.2.2018 r. w trybie
art. 44 KPA. Na to postanowienie Skarżąca złożyła skargę do WSA w Warszawie podnosząc m.in., że Organ
zaniechał dokładnego wyjaśnienia sprawy i nie podjął próby wyjaśnienia stwierdzonych wątpliwości dotyczących
doręczenia decyzji. Sąd I instancji wyrokiem z 7.1.2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie i uwzględnił zarzuty
dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 KPA.
Skarga kasacyjna
Od wyroku Sądu I instancji Organ złożył skargę kasacyjną i zarzucił w niej m.in.: naruszenie przepisów
postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PostAdmU w zw. z art. 7,
art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 17 ust. 1 i 2, art. 14 oraz art. 15 ust. 1 ustawy z 20.8.1997 r. o Krajowym Rejestrze
Sądowym (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1500 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że Organ dopuścił się zaniechania
dokładnego wyjaśnienia sprawy i nie podjął próby wyjaśnienia stwierdzonych wątpliwości dotyczących skuteczności
doręczenia decyzji ze stycznia 2018 r., co skutkowało bezzasadnym uznaniem, że Organ naruszył w tym zakresie
przepisy postępowania, w sytuacji gdy Organ nie miał możliwości podjęcia wątpliwości co do skuteczności
doręczenia ww. decyzji ze względu na fakt, że decyzja ta została doręczona na adres ujawniony w Krajowym
Rejestrze Sądowym, właściwym na dzień jej doręczenia a Organ nie miał podstawy prawnej do kwestionowania
prawidłowości danych ujawnionych we wpisie do rejestru. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości
i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Organ stwierdził, że adres, na który została
wysłana przesyłka z decyzją, odpowiadał po pierwsze, adresowi na pieczątce przybitej przez recepcjonistkę na
protokole z kontroli przeprowadzonej u Skarżącej, a po drugie - danym ujawnionym w Krajowym Rejestrze Sądowym.
Organ wyjaśnił, że w żaden sposób nie mógł podjąć wątpliwości co do prawidłowości doręczenia decyzji, zaś Sąd
I instancji błędnie przyjął, że tego rodzaju wątpliwości istnieją.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie.
Z uzasadnienia NSA
NSA stwierdził, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie NSA należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przyczyną uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonego
postanowienia było stwierdzenie naruszenia przez Organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 KPA, poprzez
zaniechanie ustalenia faktycznej daty doręczenia Skarżącej decyzji oraz niepodjęcie próby wyjaśnienia
stwierdzonych wątpliwości dotyczących skuteczności jej doręczenia.
W rozpoznawanej sprawie decyzja ze stycznia 2018 r. została uznana za doręczoną w trybie doręczenia
zastępczego uregulowanego w art. 44 KPA. Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ
prowadzący postępowanie, w którym ten tryb został zastosowany, musi dysponować niebudzącymi wątpliwości
dowodami potwierdzającymi zawiadomienie adresata o przesyłce, pozostawieniu jej w oddawczym urzędzie
pocztowym przez określony czas, musi również posiadać informację, gdzie to zawiadomienie zostało umieszczone.
Samo tylko dwukrotne awizowanie przesyłki nie jest wystarczające dla uznania, że doszło do skutecznego
doręczenia pisma. Skutek prawny doręczenia mogą mieć bowiem tylko takie czynności doręczającego, które
realizują wszystkie wymogi określone w art. 44 § 1-3 KPA.
W odwołaniu od przedmiotowej decyzji Skarżąca powołała szereg okoliczności mogących świadczyć
o nieprawidłowościach w doręczeniu decyzji. Po pierwsze wskazała, że obiekt hotelowy jest czynny 24 godziny na

dobę i przez cały czas w recepcji obiektu obecny jest pracownik. Zdaniem Skarżącej oznacza to, że doręczenie jej
korespondencji nie powinno w ogóle nastąpić w trybie przewidzianym w art. 44 KPA. Po drugie Skarżąca zwróciła
uwagę, że adres obiektu uległ zmianie w związku z wprowadzeniem nazw ulic w M. Ta okoliczność, w ocenie
Skarżącej, również mogła mieć wpływ na prawidłowość doręczenia jej korespondencji.
Sąd I instancji uwzględnił racje Skarżącej, a ocenę tę podziela NSA. Ponadto należy się zgodzić z Sądem I instancji,
że Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnił dostatecznie wspomnianych wątpliwości.
Argumentował, że był uprawniony do przesłania decyzji na adres widniejący w Krajowym Rejestrze Sądowym, co
jednak pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości doręczenia w trybie art. 44 KPA. W aktach administracyjnych
sprawy znajduje się koperta zawierająca przedmiotową decyzję, na której umieszczono adres Skarżącej. Adnotacje
na kopercie wskazują na podjęcie przez doręczyciela próby doręczenia na wskazany adres i pozostawieniu jej
w urzędzie pocztowym. Biorąc pod uwagę uzyskane od Skarżącej informacje o zmianie adresu poprzez nadanie
nazwy ulicy, na której znajduje się siedziba Skarżącej, Organ był zobowiązany do poczynienia ustaleń, czy przesyłkę
skierowaną na nieistniejący w dacie próby doręczenia adres można uznać za prawidłowo awizowaną. Zastosowanie
trybu doręczenia zastępczego wymaga, by przesyłka została prawidłowo zaadresowana, tak aby doręczający
miał pewność, że podejmuje próbę doręczenia właściwemu podmiotowi i ten podmiot informuje
o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym. Dziwić również może fakt nieodnotowania na kopercie, iż
podany na niej adres nie istnieje.
Organ nie odniósł się również do okoliczności prowadzenia pod adresem, na który dokonano doręczenia działalności
hotelowej, której charakter, co jest oczywiste, wymaga stałej obecności pracownika. Należy zaznaczyć, że tryb
doręczenia przesyłek przewidziany w art. 44 KPA ma charakter wyjątkowy i może być zastosowany wyłącznie
w przypadku, gdy adresat jest nieobecny oraz gdy nie można doręczyć przesyłki dorosłemu domownikowi, sąsiadowi
lub dozorcy domu. W przypadku doręczenia przesyłki podmiotowi będącemu spółką z o.o., tak jak ma to miejsce
w niniejszej sprawie, zastosowanie ma art. 45 KPA, zgodnie z którym jednostkom organizacyjnym i organizacjom
społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. W konsekwencji
obecność osoby uprawnionej do odbioru pism w siedzibie spółki uniemożliwia zastosowanie doręczenia zastępczego.
Okoliczności, czy pod zmienionym adresem, na który – jak twierdzi organ – podjęto próbę doręczenia decyzji,
prowadzona jest działalność hotelowa, a także czy recepcja obiektu hotelowego jest czynna 24 godziny na dobę i czy
obsługuje ją pracownik mogący odebrać korespondencję, powinny zostać wyjaśnione przez Organ badający
terminowość złożenia odwołania w niniejszej sprawie, co zasadnie stwierdził WSA w Warszawie.
Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 PostAdmU oddalił skargę kasacyjną.

Komentarz
W analizowanym rozstrzygnięciu NSA skupił się na przesłankach zastosowania fikcji prawnej - doręczenia
zastępczego. Prawidłowe zastosowanie tego trybu i wynikającego z niego domniemania prawnego doręczenia pisma
wraz z datą tego doręczenia jest bardzo istotne z uwagi na jego doniosłe skutki prawne dla strony postępowania
administracyjnego. Ustalenie, że doszło do doręczenia decyzji administracyjnej skutkuje jej wejściem do obrotu
prawnego, co z kolei powoduje rozpoczęcie biegu terminów na dokonanie konkretnych czynności stanowiących
przejaw realizacji uprawnień procesowych strony takiego postępowania, np. skutecznego wniesienia odwołania
i skorzystania z prawa do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy. Przyjęcie - w drodze
przedmiotowego domniemania - konkretnej daty doręczenia decyzji wyznacza zaś ramy czasowe dla takiej
aktywności strony postępowania.

Wyrok NSA z 20.8.2020 r., II GSK 512/20

NSA wskazał, że zastosowanie fikcji prawnej - doręczenia zastępczego - ma kluczowe znaczenie dla biegu terminów i uprawnień stron w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie daty doręczenia decyzji wpływa na konsekwencje prawne dla strony, takie jak możliwość wniesienia odwołania. W omawianym wyroku NSA uwzględnił przesłanki zastosowania tego trybu doręczenia.