Charakter prawny terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności opłaty za korzystanie ze środowiska albo administracyjnej kary pieniężnej

Tematyka: termin procesowy, termin materialny, Naczelny Sąd Administracyjny, uchwała, charakter prawnego terminu, art. 318 ust. 1 PrOchrŚrod, odroczenie płatności, kara pieniężna, ochrona środowiska

Termin, w jakim powinien być złożony wniosek o odroczenie płatności opłaty za korzystanie ze środowiska
albo administracyjnej kary pieniężnej, określony w art. 318 ust. 1 PrOchrŚrod, jest terminem procesowym.
Tak wynika z uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30.11.2020 r. (II OPS
1/20). Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę na podstawie wniosku Prezesa Naczelnego Sądu
Administracyjnego o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały
wyjaśniającej: „Czy termin, w jakim powinien być złożony wniosek o odroczenie płatności opłaty za
korzystanie ze środowiska albo administracyjnej kary pieniężnej, określony w art. 318 ust. 1 PrOschrŚrod,
jest terminem materialnym czy procesowym?". Orzeczenie NSA zawiera wiele cennych wskazówek co do
kryteriów charakteru prawnego terminów w prawie administracyjnym.
Wniosek Prezesa NSA
We wniosku Prezesa NSA o podjęcie uchwały wskazano, że w judykaturze występują dwie odmienne linie
orzecznicze dotyczące charakteru terminu przewidzianego na złożenie wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty
za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej, o którym mowa w art. 318 ust. 1 PrOchrŚrod.
Stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów – uwagi ogólne
Na wstępie rozważań NSA dokonał klasyfikacji terminu materialnego i procesowego. Zasadnicze znaczenie
przyznawane jest kryterium skutków prawnych ich uchybieniu. Uchybienie terminowi materialnemu powoduje
wygaśnięcie praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Jest to bowiem okres, w którym może nastąpić
ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Po jego
upływie stosunek ten nie może zostać nawiązany, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako
bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Natomiast uchybienie terminowi procesowemu powoduje bezskuteczność
czynności prawnej.
Jako inne kryterium rozróżnienia tych terminów wskazuje się moment zdarzenia, w związku z którym rozpoczyna się
bieg terminu. Jeżeli ma ono miejsce w trakcie postępowania, to z reguły mamy do czynienia z terminem procesowym,
a jeżeli przed jego wszczęciem, to prawdopodobnie z terminem materialnym. Do terminów prawa materialnego
można zakwalifikować terminy do dochodzenia uprawnienia administracyjnego lub do podjęcia czynności służącej
zachowaniu takiego uprawnienia. Ich uchybienie uniemożliwia skuteczne domaganie się przyznania tego uprawnienia
lub dalszego z niego korzystania.
Ponadto podkreśla się, że materialny charakter mają terminy do wykonania obowiązku wynikającego z mocy prawa
oraz do dokonania czynności wywołujących bezpośrednio skutki materialnoprawne, niezależnie czy podejmowane są
w toku postępowania, czy poza nim oraz bez względu na to, czy wywołują również skutki procesowe. Natomiast jeżeli
skutki w sferze prawa materialnego mogą powstać jedynie na mocy decyzji administracyjnej, to terminy
wyznaczające czas do dokonania czynności zmierzających do wszczęcia postępowania lub przyznania uprawnień
traktowane są na ogół jako procesowe.
NSA przywołał m.in. wyrok z 15.7.2008 r., II GSK 256/08, z którego wynika, że: „Istotnym kryterium rozróżnienia
rodzaju terminu na gruncie konkretnej sprawy powinno być to, czy jego uchybienie wyłącza, lub nie, powstanie
stosunku prawnego materialnego, czy też ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co może
dopiero wpływać na sytuację materialnoprawną jednostki.”
W wyroku z 3.6.2014 r., II GSK 560/13 NSA przyjął natomiast, że przez termin prawa materialnego należy rozumieć
„ustanowiony przepisem prawa materialnego termin do dokonania określonej czynności niezwiązanej z toczącym się
postępowaniem administracyjnym” (analogicznie w wyroku NSA z 4.3.2011 r., II GSK 71/10).
O charakterze danego przepisu i terminu nie przesądza w jakim akcie normatywnym się on znajduje, gdy akt zawiera
przepisy prawa materialnego i przepisy proceduralne.
W konsekwencji rozwiązanie kwestii charakteru danego terminu nie będzie raczej możliwe przy zastosowaniu
wyłącznie jednego, rozstrzygającego kryterium, lecz wymaga złożonej argumentacji, a z uwagi na rygoryzm
terminu materialnego, nawet tej natury aksjologicznej i pragmatycznej. Zarysowany problem jest o tyle mający
praktyczne, a nie jedynie teoretyczne znaczenie, że uchybienie terminowi materialnoprawnemu skutkuje

definitywnym wygaśnięciem praw lub obowiązków administracyjnych. Termin materialny nie podlega bowiem
przywróceniu, chyba że co innego wynika wyraźnie z przepisu ustawy. Instytucja procesowa przywrócenia
terminu znajduje zastosowanie tylko do terminów procesowych.
Stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów – uwagi co do art. 318 ust. 1
PrOchrŚrod
Przedstawione zagadnienie prawne występuje w przypadku określenia właściwego charakteru terminu na złożenie
wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska albo administracyjnej
kary pieniężnej, przewidzianego w art. 318 ust. 1 PrOchrŚrod i związanej z tym kwestii ewentualnej możliwości jego
przywrócenia na zasadach ogólnych. Ustawa nie określa bowiem skutków uchybienia tego terminu, a problem okazał
się na tyle istotny, że stosowanie tego przepisu wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Nie ulega wątpliwości, że ustawa Prawo ochrony środowiska należy do ustaw prawnomaterialnych. Nie przesądza to
jednak jeszcze charakteru przepisu art. 318 ust. 1 PrOchrŚrod i zawartego w nim terminu. Znaczenie rozstrzygające
będzie mieć zatem przedmiot i treść tego przepisu. W orzecznictwie, jak i doktrynie trafnie zwrócono uwagę, że art.
318 ust. 1 PrOchrŚrod reguluje kwestie procesowe, tj. tryb i termin złożenia stosownego wniosku (norma
„instrumentalna”), podczas gdy zagadnienia prawnomaterialne znalazły się głównie w art. 317 ust. 1 PrOchrŚrod,
w tym zasadniczy (prawnomaterialny) warunek odroczenia płatności w postaci realizacji przedsięwzięcia, którego
wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar. Zawarty w art. 318 ust. 1
PrOchrŚrod termin wyznacza czas do dokonania czynności prawnej (złożenia wniosku) w celu przyznania
określonego uprawnienia, jednak skutki w sferze prawnomaterialnej dla wnioskodawcy powstają dopiero w momencie
wydania przez właściwy organ decyzji administracyjnej o odroczeniu terminu płatności opłaty lub kary (art. 318 ust. 5
PrOchrŚrod) bądź o odmowie tego odroczenia (art. 318 ust. 6 PrOchrŚrod).
Innym ważnym kryterium pozwalającym na odróżnienie terminu prawa materialnego od procesowego jest
ustalenie, czy czynność wyznaczona tym terminem podejmowana jest w ramach postępowania
administracyjnego, czy poza nim, tj. jeszcze przed jego wszczęciem. Czynności podejmowane w ramach
postępowania oraz terminy określające czas na ich dokonanie traktuje się bowiem z reguły jako procesowe.
W przypadku terminu przewidzianego w art. 318 ust. 1 PrOchrŚrod czynność procesowa polegająca na złożeniu
wniosku o odroczenie płatności wprawdzie inicjuje postępowanie w tej sprawie, to jednak nie można abstrahować od
tego, że odbywa się to w związku z postępowaniem o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej lub opłaty
podwyższonej za korzystanie ze środowiska. Inaczej jeszcze można stwierdzić, że podmiot występujący
o odroczenie terminu płatności czyni to w szeroko rozumianych ramach stosunku prawnego, którego przedmiotem
jest nałożony na niego obowiązek uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej lub opłaty za korzystanie ze
środowiska. Trudno byłoby zatem zasadnie twierdzić, że złożenie wniosku o odroczenie terminu płatności stanowi
czynność niezwiązaną z jakimkolwiek toczącym się postępowaniem administracyjnym.
Z treści art. 318 ust. 1 PrOchrŚrod wynika, że wniosek o odroczenie płatności administracyjnej kary pieniężnej
powinien być złożony przed upływem terminu, w którym kara lub opłata powinna być uiszczona, a w myśl art. 281
ust. 3 in fine PrOchrŚrod „termin płatności administracyjnej kary pieniężnej wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja
o wymiarze kary stała się ostateczna”. Termin do złożenia wniosku o odroczenie płatności konkretnej kary pieniężnej
jest zatem stosunkowo krótki, co przemawiałoby za jego procesowym charakterem, a poza tym nie wynika
bezpośrednio z ustawy, gdyż należy jeszcze uwzględnić indywidualną decyzję o nałożeniu tej kary (tj. moment
przymiotu ostateczności).
Przy rozstrzyganiu wątpliwości dotyczących charakteru terminu określonego w art. 318 ust. 1 PrOchrŚrod nie można
także tracić istotnej z perspektywy ochrony środowiska oraz zasady zrównoważonego rozwoju zasadniczej funkcji
instytucji odraczania płatności opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary
pieniężnej. Z przepisu art. 317 ust. 1 PrOchrŚrod wynika bowiem, że instytucja ta ma służyć nie tylko podmiotowi
zobowiązanemu do ich uiszczenia, ale również, czy nawet przede wszystkim, ochronie środowiska, gdyż głównym
warunkiem jej zastosowania jest realizacja przez tenże podmiot przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni
usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar. Celem zatem powyższego przepisu jest motywowanie
zobowiązanych podmiotów do podejmowania działań eliminujących te przyczyny. W literaturze przedmiotu słusznie
zatem podnosi się, że za uznaniem możliwości przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności
przemawiają także względy pragmatyczne, gdyż w ten sposób zwiększa się szansa na realizację przedsięwzięć
mogących wpłynąć na poprawę stanu środowiska. W takiej sytuacji przywracalność terminu z art. 318 ust. 1
PrOchrŚrod otwierałaby stronie dodatkową możliwość ubiegania się o przyznanie uprawnienia do odroczenia terminu
płatności, czyniąc tym samym bardziej realną możliwość skorzystania z tej instytucji. Jednocześnie ewentualnemu
uznaniu procesowego charakteru tego terminu oraz możliwości jego przywrócenia nie wydaje się stać na
przeszkodzie wzgląd na zasadę praworządności. Pozwoliłoby to bowiem na pełniejsze uwzględnienie interesu
publicznego - w postaci poprawy stanu środowiska, a zarazem słusznego interesu podmiotów zobowiązanych do
uiszczenia opłaty lub kary.

Komentarz
Omawiana uchwała jest uchwałą wyjaśniającą, która w sposób jednoznaczny rozstrzyga wątpliwości co do
charakteru prawnego terminu z art. 318 ust. 1 PrOchrŚrod.
Nie tylko uzasadnienie uchwały NSA, ale także treść wniosku Prezesa NSA zawiera wiele kryteriów pozwalających
na ustalenia charakteru prawnego danego terminu.
Istotne jest to, że rozwiązanie kwestii charakteru danego terminu nie jest zasadniczo możliwe przy zastosowaniu
wyłącznie jednego kryterium. Pewnym uproszczeniem jest tu przyjęcie, że kryterium pozwalającym na odróżnienie
terminu prawa materialnego od procesowego jest ustalenie, czy czynność wyznaczona tym terminem podejmowana
jest w ramach postępowania administracyjnego czy poza nim.

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30.11.2020 r., II OPS 1/20.

Omawiana uchwała NSA stanowi jednoznaczne rozstrzygnięcie co do charakteru prawnego terminu z art. 318 ust. 1 PrOchrŚrod. Rozwiązanie kwestii charakteru terminu wymaga złożonej argumentacji, uwzględniającej różne kryteria. Istotne jest także, że termin procesowy może być przywrócony, co sprzyja interesom publicznym, w tym ochronie środowiska.