Statut samorządowej jednostki organizacyjnej jest aktem prawa miejscowego

Statut samorządowej jednostki organizacyjnej jest istotnym aktem prawa miejscowego, regulującym nie tylko sprawy wewnętrzne, lecz także relacje z społecznością lokalną. Przedmiotem sporu było nadanie statutu Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w Kluczborku, co skłoniło Wojewodę Opolskiego do wniesienia skargi do WSA w Opolu. W rezultacie sąd potwierdził charakter prawa miejscowego statutu, co wymaga jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Tematyka: statut, samorządowa jednostka organizacyjna, prawo miejscowe, WSA Opolu, publikacja, uchwała, Wojewoda Opolski, PCPR Kluczbork

Statut samorządowej jednostki organizacyjnej jest istotnym aktem prawa miejscowego, regulującym nie tylko sprawy wewnętrzne, lecz także relacje z społecznością lokalną. Przedmiotem sporu było nadanie statutu Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w Kluczborku, co skłoniło Wojewodę Opolskiego do wniesienia skargi do WSA w Opolu. W rezultacie sąd potwierdził charakter prawa miejscowego statutu, co wymaga jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Adresatami norm ujętych w statucie powiatowej jednostki pomocy rodzinie są nie tylko podmioty
wewnętrzne, usytuowane w ramach tej struktury administracji publicznej, lecz również określona
społeczność lokalna. Zatem, akt ten ma charakter prawa miejscowego i nie jest tylko aktem wewnętrznym.
Przeciwne rozumienie powyższej regulacji pozostaje w sprzeczności z art. 40 ust. 2 SamPowiatU,
statuującym akty z zakresu organizacji urzędów i instytucji powiatowych jako akty prawa miejscowego. Tak
przyjął WSA w Opolu w wyroku z 22.9.2020 r., II SA/Op 215/20.
WSA w Opolu na rozprawie 22.9.2020 r. rozpoznał sprawę ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady
Powiatu w Kluczborku z 29.4.2020 r. Nr XVII/139/2020 w przedmiocie nadania statutu powiatowemu centrum pomocy
rodzinie i oddalił skargę.
Przedmiot sporu
Przedmiotem skargi wniesionej do WSA w Opolu przez Wojewodę Opolskiego była uchwała Rady Powiatu
w Kluczborku w sprawie nadania Statutu Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w Kluczborku.
W skardze organ nadzoru domagał się stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej uchwały, kwestionując zgodność
z prawem jej § 4, zawierającego stwierdzenie, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia
w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Przyjęcie takiej regulacji spowodowało nadanie całej uchwale
rangi aktu prawa miejscowego z naruszeniem wymogów wynikających z art. 4 i art. 13 AktyNormU.
W ocenie organu nadzoru, zaskarżona uchwała nie zawierała przepisów powszechnie obowiązujących i nie została
zamieszczona w katalogu aktów podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Została ona wydana
na podstawie art. 11 i art. 12 FinPubU, upoważniających organ stanowiący powiatu do nadania statutu tworzonej
jednostce budżetowej, będąc jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, konkretyzującym sposób i zakres działania
PCPR w Kluczborku. Zawarte w niej przepisy są skierowane do tej jednostki oraz jej kierownika, organizacyjnie
podporządkowanych organowi uchwałodawczemu, oddziałując wyłącznie na sferę należących do nich obowiązków
i uprawnień. Nie mają charakteru generalnego i abstrakcyjnego, nie są adresowane do nieograniczonej liczby
podmiotów, nie ingerują w sferę konkretnych praw i obowiązków mieszkańców powiatu, nie zawierając norm, na
podstawie których mieszkańcy ci mogliby skutecznie żądać czynności organu lub być przez ten organ zobowiązani
do określonego zachowania. Wojewoda podkreślił także, że przepis art. 40 ust. 2 SamPowiatU nie zawiera delegacji
do stanowienia statutów jednostek organizacyjnych w formie aktów prawa miejscowego.
W odpowiedzi na skargę Powiat Kluczborski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ powołał się na brzmienie
art. 40 ust. 2 SamPowiatU wprost wskazującego, że uchwały zawierające w swej treści materię wymagającą
uregulowania w statucie, mają rangę prawa miejscowego. Przepis ten ma zastosowanie zarówno do statutu powiatu
jak i do statutów poszczególnych jednostek powiatowych. Jednostki te realizują wynikające z przepisów ustaw
kompetencje i mają one charakter publiczny, tj. są ogólnodostępne dla społeczności lokalnej. Powoduje to, że
uchwała w sprawie nadania statutu takiej jednostki ma charakter normatywny i jest aktem prawa miejscowego. Dalej
organ zwrócił uwagę na wybrane zapisy przedmiotowego Statutu, w myśl których Dyrektor PCPR w drodze
regulaminu organizacyjnego ustala organizację i zasady działania tej jednostki, w tym działanie Powiatowego
Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, który organizuje i przeprowadza prace związane z obsługą
administracyjną i biurową orzekania o niepełnosprawności. Statut zatem może oddziaływać i rozstrzygać o prawach
i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, zawierając normy, na podstawie których każdy
mieszkaniec powiatu może żądać od organu czynności w zamiarze zaspokojenia jego indywidualnych potrzeb.
Stanowisko WSA
Przedmiotem oceny była uchwała Rady Powiatu Kluczborskiego w sprawie nadania statutu powiatowej jednostce
organizacyjnej – Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w Kluczborku. Organ władny był do podjęcia tego rodzaju
uchwały z mocy wyraźnego upoważnienia wynikającego z art. 12 ust. 2 FinPubU.
Istotne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy statut tego rodzaju jednostki budżetowej jest aktem prawa
miejscowego i czy podlega publikacji na podstawie art. 13 pkt 2 AktyNormU, stanowiącego, że publikacji
w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa,
organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. W myśl art. 94 Konstytucji RP, organy



samorządu terytorialnego - na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie - ustanawiają akty prawa
miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami
powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je
ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy powiatu zostało
uregulowane przepisami SamPowiatU i stosownie do art. 40 tej ustawy, organy gminy mogą wydawać akty
wykonawcze na podstawie szczegółowego umocowania ustawowego (ust. 1). Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2
SamPowiatU organy powiatu mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie spraw:
1.   wymagających uregulowania w statucie;
2.   porządkowych, o których mowa w art. 41;
3.   szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu;
4.   zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Ustawodawca wskazał zatem wprost uchwały rady powiatu normujące organizację powiatowych jednostek
organizacyjnych, które mają rangę prawa miejscowego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że co do zasady nie
można z góry zaliczać powiatowych aktów ustrojowo-organizacyjnych, stanowionych na podstawie art. 40
ust. 2 SamPowiatU, do kategorii aktów wewnętrznego kierownictwa. Rzeczywiście, w aktach tych dominują
przepisy ustrojowo-kompetencyjne i proceduralne (m.in. organizacja wewnętrzna), niemniej jednak są one
adresowane do każdego, kto znajdzie się w sytuacji przewidzianej przez normę prawną, np. gdy chodzi o zasady
korzystania z jednostki organizacyjnej. Ich treść więc rzutuje, czasem nawet w sposób bardzo znaczący, na sytuację
prawną obywatela, na jego interesy faktyczne i prawne, są więc szczególnym rodzajem źródeł prawa powszechnie
obowiązującego.
Instytucja powiatowa to szczególnego rodzaju powiatowa jednostka organizacyjna, której zadaniem jest realizacja
wynikających z przepisów prawa (ustaw o charakterze prawa materialnego) kompetencji, która ma charakter
publiczny, tj. ogólnie dostępny dla społeczności powiatu, odróżniający ją od instytucji prywatnych. Powyższa
okoliczność powoduje, że uchwała rady powiatu regulująca organizację takiej jednostki w drodze nadania jej
statutu i określenia jego treści, ma charakter normatywny jako akt prawa miejscowego.
Adresatami norm ujętych w statucie powiatowej jednostki pomocy rodzinie są nie tylko podmioty
wewnętrzne, usytuowane w ramach tej struktury administracji publicznej, lecz również określona
społeczność lokalna. Zatem, akt ten ma charakter prawa miejscowego i nie jest tylko aktem wewnętrznym.
Przeciwne rozumienie powyższej regulacji pozostaje w sprzeczności z art. 40 ust. 2 SamPowiatU,
statuującym akty z zakresu organizacji urzędów i instytucji powiatowych jako akty prawa miejscowego.
Sąd wskazał, że w piśmiennictwie dotyczącym uchwał rad gmin akcentuje się powszechnie obowiązujący charakter
statutu jednostki samorządowej, czyli jego przynależność do źródeł prawa miejscowego obowiązujących na obszarze
gminy. Zwraca się przy tym uwagę, że uchwała rady gminy normująca pracę takiej jednostki poprzez nadanie jej
statutu ma charakter normatywny i powszechnie obowiązujący. Normy takiego aktu nie są kierowane jedynie do
podmiotów wewnętrznie usytuowanych w ramach tej jednostki organizacyjnej, lecz także skierowane są do członków
danej społeczności lokalnej, którzy korzystają lub mogą w przyszłości korzystać z tej instytucji.
Powyższe można odnieść również do powiatowych jednostek organizacyjnych.
Statut PCPR w Kluczborku reguluje coś więcej niż tylko sprawy regulaminowe tej jednostki. Jego treść wpływa
na sytuację prawną obywatela, na jego interesy faktyczne i prawne, w tym także na wskazywaną przez organ
możliwość korzystania z prawa do uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności ze strony funkcjonującego w ramach
struktury Centrum Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności.
WSA przyjął zatem, że uchwała w sprawie przyjęcia Statutu przedmiotowej jednostki budżetowej - jest aktem prawa
miejscowego. Sąd podkreślił, że adresatami przepisów ujętych w spornym Statucie nie są wyłącznie podmioty
wewnętrzne, lecz również mieszkańcy powiatu. Natomiast z art. 40 ust. 2 pkt 1 SamPowiatU wprost wynika, że
organy powiatu mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji instytucji gminnych, za jaką należy
uznać PCPR.
Z uwagi na publiczny charakter PCPR-u i treść realizowanych przez tę jednostkę obowiązków, uchwała regulująca jej
organizację w drodze przyjęcia statutu i określenia jego treści, ma charakter aktu prawa miejscowego, o jakim mowa
w art. 40 ust. 2 pkt 1 SamPowiatU. Konsekwencją zakwalifikowania zaskarżonej uchwały do aktów prawa
miejscowego jest natomiast konieczność jej opublikowania - stosowanie do art. 13 pkt 2 AktyNormU - w wojewódzkim
dzienniku urzędowym. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie
oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za
tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności.





Komentarz
Przeprowadzona przez WSA w Opolu analiza prawna dotyczy znanego już problemu kwalifikacji uchwał organów
samorządowych jako aktów prawa miejscowego, z czym wiąże się obowiązek publikacji w dzienniku urzędowym.
Jeżeli przepis prawa nie wskazuje, że dana uchwała jest aktem prawa miejscowego, to każdorazowo należy zbadać
jakiego rodzaju normy prawne zawarte są w uchwale.
W przypadku aktów regulujących zasady funkcjonowania samorządowych jednostek organizacyjnych kluczowe jest
ustalenie czy uchwała (statut) zawiera normy prawne kształtujące sytuację prawną obywateli. Jeżeli tak jest, to
uchwałę należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego.
WSA potwierdził także, że jeżeli regulacja prawna wymaga formy statutu, to wówczas już ustawodawca przesądził
o tym, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego (art. 40 ust. 2 pkt 1 SamPowiatU).

Wyrok WSA w Opolu z 22.9.2020 r., II SA/Op 215/20.







Analiza prawna przeprowadzona przez WSA w Opolu dotyczyła klasyfikacji uchwał organów samorządowych jako aktów prawa miejscowego, co niesie za sobą konieczność publikacji. Istotne jest uwzględnienie norm prawnych zawartych w uchwale, zwłaszcza gdy dotyczą organizacji jednostek samorządowych. Wyrok WSA potwierdził, że statut PCPR w Kluczborku jest aktem prawa miejscowego, wymagającym publikacji.